1 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
改革开放 40 年来，伴随着中国经济的起飞，我国的教育事业也取得了长足的进步，办学条件迅速改善，义务教育普及率逐年提高，自 1986 年《义务教育法》颁布，我国义务教育发展开始起步，仅仅到 20 世纪末，我国就完成了基本普及九年制义务教育、扫除青壮年文盲的历史性任务；2011 年，全国所有省、自治区、直辖市全部通过教育部“普及九年制义务教育”的验收，实现了义务教育由“基本普及”向“全面普及”的历史性跨越。考虑到建国初高达 80%的文盲率、15 岁以上人口人均 1.6 年的受教育年限，以及我国巨大的受教育人口基数，在如此短的时间内，就取得了如此巨大的成就，这是堪与中国改革开放以来的“经济奇迹”媲美的“教育奇迹”。而我国的教育发展并未止步于此，而是立足长远，加大投入。2012 年，我国财政性教育经费占 GDP 比重首次突破 4%，达到了 4.28%，从 2012 年迄今为止，我国的教育性财政支出虽偶有反复，但再未跌破4%。2017 年，全国教育经费总投入达到 4.2557 万亿元，比上年增长 9.43%1，这标志着我国的教育财政支出已经稳定在了一个前所未有的高水平上。
虽然中国的义务教育发展投入巨大、成果显著，但由于现阶段“人口多，底子薄”的基本国情，我国的义务教育事业中仍然面临诸多错综复杂、不易解决的矛盾和问题，其中的一个重要问题就是义务教育的公平供给问题，这也是我国在深化教育改革过程中的薄弱环节之一，它主要表现在以下几个方面：第一，城乡之间的义务教育供给差距显著。在长期的社会主义建设时期，我国城市和农村之间在土地制度、户籍制度和财税制度等一系列制度之中出现明显的结构性差异，形成了事实上的城乡二元体制结构，体现在教育供给上，即是城市和农村在教育经费、教师人数、升学率等义务教育发展指标上的显著而稳定的差异。第二，东、中、西部义务教育供给落差明显。出于资源条件、地缘限制和发展战略的原因，我国经济发展具有明显的不平衡特点，发展水平沿东、中、西部逐渐递减，虽然义务教育财政投入已经向西部倾斜，义务教育的供给在东中西部由高到低的“断层”状态。第三，由于改革开放以来的“重点中学”政策，校际之间的义务教育资源配置差距也日益加大。有鉴于此，教育部于 2006 年出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称“纲要”），确立了“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”2的战略目标。在十九大报告中，习近平总书记也指出，必须把教育事业放在优先位置，并强调要推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育,普及高中阶段教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。
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1.2 文献综述
义务教育财政，是指如何将政府的税收收入及其它资源用于中小学的建设和运行，以及如何将这些资源分配到不同地区、不同类型和不同层次教育中去的过程。义务教育作为政府提供的一种基本公共服务，具有强制性、普及性、公平性等特点。在世界范围内，尽管各国的义务教育财政制度不尽相同，但基本上都由政府来承担义务教育经费的投入和管理责任。教育经费投入是否公平与均衡是评价义务教育财政成效的一个重要标准，关于这方面的研究，国内外已有一定的研究成果，针对义务教育财政投入的公平问题，学者们从不同视角、采取不同方法来进行研究，研究的问题主要包括：区域间财政投入差异的问题、农村贫困地区财政投入不足的问题、政府间财政责任的划分、弱势群体的义务教育经费保障、提高转移支付的合理性等。研究的方法通常采取统计学的分析方法，引入基尼系数、标准差、泰尔指数等作为分析工具，来分析教育财政资源的公平化配置。近年来，有些学者还引入计量模型来研究义务教育财政投入问题。
1.2.1 国外文献综述
国外对义务教育公平与义务教育财政公平的研究起步较早，也积累了较多的相关文献。在 20 世纪 60 年代，美国开始实施“进步社会”构想下的补偿性教育项目，教育财政公平问题开始为人们所瞩目。20 世纪 70 年代，美国一半以上的州发生了教育财政诉讼，许多州或在法院的命令下或自愿调整了各自的财政体制，以促进教育公平发展，教育财政公平问题日益引起人们的关注。
国外对教育财政公平问题主要集中在一下几个方面：义务教育的机会平等、义务教育财政的横向公平、义务教育财政的纵向公平、义务教育的财政中立性。
（1）对义务教育机会平等问题的研究
Robert Berne 和 Leanna Stifle（1999）研究认为，均衡的义务教育体系可以弥补由于出身不同而影响其拥有经济和政治机会的缺陷，而这点被认为在美国的国家精神和传承中具有非常重要的意义。Brown(1954)重点研究了由于种族不同所导致的教育机会的不均等，认为种族因素是影响美国教育机会不平等的重要因素。Coleman（1966）认为，学生的家庭和其他背景条件在决定其学业成绩上比学校的资源更为重要。Christopher Jencks(1972)认为，改变财政收入机制包括采用更先进的税收体系要比改变教育服务的不均等在获得成功上更为有效。Arthur Wise（1968）认为，学生获得义务教育的质量不应取决于他居住的地区或者是当地的财富状况。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 义务教育
义务教育（compulsory education）是指国家以立法形式强制规定对所有适龄儿童实施一定年限的学校教育，由于其强制性、免费性和普及性的特点，又称为强迫教育或免费义务教育，是现代社会提升国民素质的基础，实现社会公平的起点。
义务教育最早的义务教育起源于 16 世纪的德国，由宗教改革领导人马丁·路德提出，1619 年，魏玛德国颁布了世界上第一个义务教育法令，其后迅速在欧洲普及开来。我国的义务教育体制在 20 世纪初由清政府引入，1903 年，清政府颁布中国教育史上第一个义务教育法令《奏定学堂章程》（即“癸卯学制”），辛亥革命后，民国临时政府教育部颁布了《学校系统令》（即“壬子学制”），但由于政治变迁和战争动乱，这些法令很大程度上成为具文。据 1949 年新中国成立时的统计，当时我国文盲率仍高达 80%，随后我国在全国范围内开展了大规模扫盲运动，但并未实施强制性教育。改革开放伊始，我国才开始推行义务教育制度，1986 年，新中国第一部《义务教育法》颁布并沿用至今。
目前我国实行九年制义务教育，涵盖六年小学和三年初中，并在部分特区、民族地区、浙江、广东和河北等地试点推行 12 年（包括高中三年）免费教育。本文所指的义务教育，即是指普通小学教育和普通初中教育。
2.1.2 义务教育财政
教育财政（education finance）是一国的中央和地方政府根据一定的教育政策，对教育经费及其他相关教育资源的管理，包括国家对教育经费及其他教育资源的筹措（动员、筹集）、分配、使用和管理（监督）等对公共教育资源进行管理活动的总称。
义务教育财政，是指政府如何筹措、分配和管理教育经费及其它教育资源用于建立、维持和发展义务教育的过程。义务教育财政是为义务教育阶段提供教育服务和促进学生的学业成就而进行的资金的分配和使用。
在我国，义务教育财政包括对义务教育经费和义务教育资源的筹措、配置、管理和保障四个方面（如图 2-1）。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共物品理论
在萨缪尔森的研究基础之上，理查德·穆斯格雷夫（Richard Musgrave）（1969）进一步归纳出了公共物品的两大特征：第一个特征是使用的非竞争性，主要指消费者在消费公共物品时，不会影响其他人同时消费该公共物品；第二个特征是受益的非排他性，也就是说，在某些人消费公共物品时，很难把另外一些人排除在该公共物品的受益范围之外，这是公共物品区别于私人消费品的重要特征，这一特征决定了公共物品的消费无法摆脱“搭便车”的现象。
公共选择学派的代表人物布坎南（1963）在公共物品的基础上，进一步提出了“准公共物品”的概念和理论。他指出，完全满足非竞争性和非他性的公共物品可以成为纯公共物品，现实生活中，纯公共物品很少，广泛存在的是具备有限的消费非竞争性或受益非排他性的公共物品，这类介于纯公共物品和私人物品之间的产品，可以称之为准公共物品。
2.2.2 市场失灵理论
在现代市场经济体系中，市场在资源配置中发挥决定性的作用，通常情况下，市场是资源配置最有效率的手段，能自发地调节供给方和需求方，使之达到市场出清的状态，亚当·斯密形象地称之为“看不见的手”。但市场不是万能的，在某些特定的条件下，市场对资源的配置会出现无
