本文是一篇行政管理论文，本文在深入分析改革问题产生原因的基础上，综合国内先进地区的改革经验，提出了五方面的建议：一是坚持全过程党建引领，健全法律法规体系，夯实改革发展定盘星。二是抓住制度建设这个根本，建立行之有道、行之有果的制度体系，以制度化保障规范化、以制度化实现常态化。
1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
《行政处罚法》第 16 条关于行政处罚权的分配划转的表述，通常被认为是“相对集中行政处罚权”工作开展的法律基础，也即后来综合行政执法的概念雏形。二十多年来，各地各部门围绕深化行政管理体制改革开展了大大小小、各种形式的改革和探索，无论是四川的“1+3”模式，广东、重庆的“两个相对分开”，还是山东的“三大取向的结合”，无论是上收一级，还是下沉一层，在取得了一定经验成效的同时，也进一步暴露出了行政管理领域诸如权责不一、机构肿胀、手续复杂、扯皮严重等一系列问题.但不论怎样，实践都反复证明：综合行政执法改革是大势所趋。
2013 年 11 月，党的十八届三中全会首次提出：全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。2018 年 3 月，在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中指出：要有效压降执法队伍数量，合理配置执法资源[2]。2019 年 11 月，党的十九届四中全会再次强调：要继续探索综合执法改革路径，推动执法重心不断下移[3]。2020 年 10 月，党的十九届五中全会又将转变政府职能、建设法治政府摆到了更加突出的位置[4]。短短 7 年时间，中央先后数次对推进综合执法、提升行政效能进行专题部署，一脉相承的是对各地因地制宜探索不同现代化形态的期望，一以贯之的是对基层提高城乡治理能力、优化城乡治理模式的要求。
2015 年 3 月，江苏省常州市入选国家综合行政执法体制改革试点。2017 年5 月，历时两年多的精心谋划，经省政府同意，常州市选取郑陆、社渚、春江、雪堰等 9 个地区先行试点，全面启动综合行政执法改革工作。
1.2 国内外研究现状与评析
1.2.1 国外研究现状
总体而言，国外关于行政管理改革的研究主要聚焦行政执法的机构设置、执法程序、执法队伍、执法监督等方面展开，强调要建立权责统一、扁平高效、规范公开的行政管理体制。
第一，在行政执法的机构设置方面。行政执法机构是指政府内部直接履行监督检查、管理处罚等相关职能的行政机关或通过法定程序获得授权的组织。西方议会制国家大多采用“三权分立”的权力设置方式，即国会（议会）掌握有独一无二的立法权，总统（首相）享有登峰造极的决策权，而涉及案件争论、审批与裁决的司法权则归属于法院。随着经济社会的发展，传统的“三权分立”模式出现了“碎片化”现象严重的问题。新公共管理理论诞生后，美国学者詹姆斯·W·费斯勒（James W.Fesler，1999）和唐纳德·F·凯特尔（Donald F.Kettl，1999）提出了新公共管理改革，区别于传统改革的最突出特征之一，就是机构的重组、改进和精简，强调要全面调整原有的组织结构和框架，更加注重机构重组工作的落实和开展[5]。英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks，2002）和戴安娜·利特（Diana Leat，2002）等人率先勾勒了“大部制”的概念雏形，指出行政机构应当摒弃“碎片化”的管理方式，全面推广“大部制”模式，尤其是在机构职能的设置上进行“整体化”优化整合，更好地凝聚合力推动工作[6]。德国学者柏柔（Tanja A.Borzel，2006）通过对欧盟国家行政执法权力的行使过程进行比较，发现将多个机构的权力归集到于警察局、秩序局、税务局等类似的某个部门统一行使，对于提高行政权力的执行效能和规范水平有明显的推动意义[7]。
第二，在行政执法的程序规范方面。行政程序是行政机关实施行政活动过程中的步骤顺序、方式方法和时间节点的总和。目前，我国尚未制定国家层面专门的行政处罚程序规定或法典，各条线开展行政活动主要依据省、市独立制定的地方性法规或各自的部门规章。区别于我国“重实体、轻程序”的固有理念，西方国家大多秉持“重程序、轻实体”的原则，其行政程序的规则或体现在立法和范例中，或体现在专门的行政程序法典中。学者麦卡宾斯（MD Mccubbins）和罗尔（RGNoll）早在 1987 年就提出，《美国联邦行政程序法》通过对行政机关程序的限制和司法审查范围的扩大，加强了政府权力的控制，有效保障了公众权利[8]。2016年，西班牙学者哈巴恩斯（Javier Barnes）强调通过调整社会关系、扩大协商领域、允许更多弹性，以实现个人和政府之间的多层次合作[9]。近年来，随着法治观念的深入人心，越来越多的国家将加强和改进行政执法程序、重视程序合法摆上了重要位置，如日本《行政程序法案》首次将“透明性”一次运用于法律，强调行政内容及其过程对国民应该是透明公开的；德国《联邦行政程序法》对非正式程序、调查原则、听证权利、行为通告等内容进行了细致规定[10]。这些对我国行政程序法的制定出台都有一定的指导意义。
2 相关概念和理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 行政执法
关于行政执法的概念，学术界主要有两个维度的解释。广义概念上的行政执法涵盖了行政机关的所有活动，即凡是落实法律法规要求的行为，都属于执法活动；狭义概念上的行政执法则侧重于具体的管理手段，即许可、处罚、强制等。一般来说，行政执法主要具有以下四个特点：
第一，工作开展的主动性。行政执法的目的是为了实现国家机器的更好管理，因此行政机关必须主动出击而不是被动等待，否则就是行政不作为。
第二，涉猎范围的多样性。国家管理涉及各领域各环节，国家管理的多元多样直接导致了行政执法涉猎深度和广度的进一步拓展和延伸。
第三，具体行为的针对性。这是行政执法区别于行政立法、行政司法的根本所在，多数情况下行政执法都是一事一议，即针对具体人员和具体事件所采取的具体行为。
第四，行政手段的强制性。行政机关实施的行政行为，通常附带有政府的约束力、法律的规范力，是行政相对人必须遵照落实执行的要求。
2.1.2 综合行政执法
关于综合行政执法，一般认为是在法律允许的前提下，某一个行政机关或是得到行政机关依法授权的公共组织，集中统一行使原来分散在多个机关各自独立行使的行政管理职能，进而开展的行政管理的活动。综合行政执法不仅具备了行政执法的共同特点，还同时兼具了以下特征：
第一，执法职能的高度归并。综合行政执法是将分散在多个部门的行政执法权按照工作需要，集中交由某一个部门统一行使，既有利于管理那些难以准确归类的违法行为，又避免了不同机关的重复处罚，有效节约了行政成本。
第二，执法范围的高度拓展。综合行政执法把细分行业领域的执法权，通过跨部门、跨行业、跨领域的有机统合，形成了广泛而完整的大执法格局，有效破解了执法碎片化现象严重的困境。
第三，执法职权的高度综合。由于综合行政执法整合了分散在多个部门的职能，具有较为广泛的执法范围，自然而然也就拥有了包括处罚权、检查权、许可权在内的更加综合全面的执法职权，构成关联密切、相对完整的闭环权力格局。
2.2 相关理论基础研究
2.2.1 新公共服务理论
20 世纪中后期，经历了较长时间迅猛高速发展的西方国家，在公共行政领域面临着日趋复杂的深刻变化和严峻挑战，基于对新公共管理理论和企业家政府理论的批判反思，结合政府重塑运动的如火如荼开展，以罗伯特.B.登哈特（RobertB.Denhardt）、珍妮.V.登哈特（Janet V.Denhardt）夫妇为代表的一大批公共行政领域的专家学者，突破传统理论限制，创立了“新公共服务理论”，旗帜鲜明地提出了政府应当把关注的重点放在服务，而非掌舵上。登哈特夫妇同时还指出，政府作为一种国家机器，它所代表的并不是少数群体的利益，不应该把自己定义为一般的企业，而应该把追求全社会的公共利益作为奋斗目标，通过理性思考、民主行动，创造更大的社会价值。类似地，公共管理者的性质也不再是企业家，使命也不再是单纯地追求生产率，而应该是从人的角度出发，协助公民表达利益诉求，更好地实现整体利益。
新公共服务理论坚持“服务第一”和“公民首位”原则，集中强调了民主权利和社会价值，推动了政府从管理型向服务型的本质转变。它提倡所有的公民共同参与社会共同利益的创造，只有充分调动公民的主观能动性，引导他们积极参与到共同价值追求的协商对话中时，对个人利益的关注程度就会下降，对公共利益的关注程度则会上升，此消彼长之下，社会的广泛利益就能实现有效统一，最终反哺公民个人。这一观点，与我国传统儒家文化思想中历代先贤倡导的“民贵君轻”思想有异曲同工之处，与我党始终坚持“人民至上”的发展思想、加快建立服务型政府的工作理念也是不谋而合的。
对综合行政执法改革来说，本身就是政府机构重塑和职能转变的过程，这一过程需要政府涵养“我将无我、不负人民”高尚情怀，始终保持与人民群众的鱼水亲情；需要政府重塑执政理念，改进工作流程，强化公共服务职能，扩大为民服务范围，尽可能让更多的人从中受益；需要积极引导公民参与，不断加深对改革的认知，主动做改革的推动者、监督者和共享者。
3 常州市天宁区郑陆镇综合行政执法改革中的主要问题及原因..........................16
3.1 常州市天宁区郑陆镇综合行政执法改革的现状.............................17
3.2 常州市天宁区郑陆镇综合行政执法改革中存在的主要问题...........................28
4 其他地区综合行政执法改革的主要做法和典型模式分析..................................36
4.1 其他地区综合行政执法改革的主要做
