第 1 章 导论
1.1 研究背景及意义
政府采购制度设计的初衷在于改革财政支出管理方式、提高财政资金使用效率以及防治腐败。1996 年我国正式开始试行政府采购制度,2002 年九届全国人大常委会第 28 次会议通过了《政府采购法》,并于 2003 年 1 月 1 日起正式实施,标志着我国政府采购制度规范体系的初步建立。经过至今十多年的运行,我国政府采购规模已经由最初实行阶段的 1009 亿元发展至 2015 年的 21070.5 亿元。与此同时,政府采购逐渐发挥其产业导向功能,以相关制度设计引导产业发展。从 2004 年开始,我国先后出台了《科技创新产品政府采购管理办法》、《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等一系列文件,规定在政府采购过程优先或强制采购自主创新产品及节能环保产品,通过政府采购这一手段引导高新技术产业以及节能环保产业的发展,促进产业结构的优化升级。
政府采购的产业导向作用落实在具体细节上是财政政策、产业政策以及对外贸易政策,其三者作用缺一不可。首先,政府采购行为能发挥国家的财政功能。由于政府的采购规模庞大,涉及面甚广,能为国家的政治发展、经济发展和社会发展带来显著影响,具有一定的导向作用,是国家用以调动国民经济的重要方式之一。当国民经济发展动力不足疲软时,政府可借助向社会投入更多的政府采购来刺激消费,带动社会的经济发展。其次,政府采购行为可帮助产业政策得到落实。当产业政策发布时,为了更好的扶持和帮助中小企业、高新创新企业以及资金欠缺的产业,政府能够利用提高对这些产业的采购投入来给予帮助,也可以通过政府采购来调整部分企业的战略行为,带动拉升社会的就业率。最后,政府采购行为可以承担对外贸易中的对我国产业的适当保护作用。当前随着世界经济一体化发展,各国都向世界开放了自己的经济,各项开放政策逐个出台,各国经济联动性变大,单纯放任产业和企业独立发展有着较大的经济风险,此时只有各国的政府采购市场是免收他国经济干涉的独立环境,且政府采购工作涉及到全国各个产业和经济市场,当遇到全球的经济风险时,产业和企业的稳定发展可依靠政府采购来维持。因此研究政府采购的对外政策制度和市场准入制度对我国经济有着十分深远的影响。
..........................
1.2 相关概念鉴定
1.2.1 政府采购
政府采购是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的,利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程,而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称,是一种对公共采购管理的制度。
本文认为,想要对政府采购作出相对完整准确的定义,必须基于三个方面:首先要明确采购主体,然后具体分析采购资金的性质,最后依法进行政府采购,其具体依据为《中华人民共和国政府采购法》。在本文中,政府采购的具体表述即为为用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
1.2.2 新常态
新常态的提法最早由习近平总书记于 2014 年 5 月在河南考察时首次提及。“中国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前中国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”新常态的主要特点为:经济增长速度从高速增长转为中高速增长;经济结构不断优化升级;经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。
本文所指的新常态即为中国的经济新常态,即上文所提及的处于三期叠加时期的中国经济状态,与过去中国所呈现的经济高速增长状态有所区别的时期。
.......................
第 2 章 政府采购促进产业升级的理论依据
2.1 财政资源配置职能理论
2.1.1 政府采购的资源配置职能
政府采购出现是伴随着财政的发展而出现。这是由于政府所持有的货币需要转化成商品以满足政府日常需要,政府财政收入的货币特性无法满足其基本需求,需要通过政府采购补充其实物需求,将货币性财政收入转化为事务性财政收入。逐渐地,在购买商品和劳务的过程中,政府开始加入一些引导性的政策以实现特定意图。
首先,政府采购通过政府政策性调控以调整不同产业以及不同部门的资源配置。只有实现合理的产业配置,构建合理的产业结构,才可以使各产业之间协调发展,提高生产效率,并可促进产业内部的各环节协调运行,进而提高国民经济水平。以财政的资源配置功能为出发点,为达到财政合理配置资源、优化产业结构的目的,可以通过政府宏观调控手段增加或减少某产业的投资,以实现产业发展或抑制;也可以通过具体的财政政策,如税收、财政补贴等手段,发展产业中所存在的薄弱环节,达到产业的平衡发展,并可根据相应的财税优惠政策,对落后产业进行补贴,鼓励其长期发展。在财政优惠政策方面,政府可通过两种渠道实现:一种是利用税收财政补贴,对急需资金或政策支持的产业进行补贴或税收优惠,解决其短期出现的问题,度过产业升级发展所面临的问题;另一种是利用较为长期的财政预算,从基础出发,以产业发展为根本目的,进行相应的财政预算,促使产业结构趋于合理化。
其次,政府采购可以通过政府政策性引导调控不同地区之间的资源配置。由于我国特殊的地理环境,东西、南北跨度较大,地区发展水平差异巨大,因此,通过政府采购的资源配置职能可以减少地区间的资源、经济差距,改善贫富差距,可以通过最低政府采购额度维护经济落后地区的采购份额,进而维护社会稳定,实现各民族各地区的共同和谐发展,并且有利于以全国的整体角度衡量资源的有效配置,避免资源不合理分配所导致的浪费现象。政府可通过两种层面的资源配置的手段对不同地区进行资源配置分配:其一是通过中央层面,对财政布局整体把握,对不同地区进行适应期产业发展的财政投资;其二是地区层面,通过区域性的财政政策,实现共同进步,以达到经济开发,平衡资源配置的目的。地区间的贫富差距、资源分配不平均已经成为我国发展的重要问题,可通过政府采购这一宏观调控手段使平衡资源,促使东部沿海地区带动中西部地区发展。
最后,政府通过政策引导可以调节政府部门与非政府部门的资源配置,注重其战略职能。其战略职能具体包括如市场趋势、技术革新、生产效率提高等等,并且通过政府采购这一手段可以以政府的招标采购等行为,防止政府间出现腐败现象,随着财政管理的下方,政府采购也相应的出现了分散化、灵活化的发展趋势,便于实现组织目标,发挥政府采购的潜力,实现资源的社会个人的按需分配。按需调整财政收入,相应的对应于政府的职能,使资源的分配趋于合理化,实现个人与政府的最佳资源平衡。
...........................
2.2 产业升级理论
2.2.1 我国产业升级因素研究
如上文对产业升级所进行的描述,在此不再对产业升级的概念过多赘述。产业结构是指一个国家或地区的各种生产要素在各个产业部门、行业之间的构成比例及它们之间的相互依存和制约关系。归根结底,研究产业升级,就是要研究资源配置的结构,以及三次产业的占比。而资源配置中生产要素的配置在我国当下政策环境中显得尤为重要,而这需要政策引导,着力发展第三产业,尤其以高新技术产业以及节能环保产业更为重要,我国产业结构如今不仅需要改善其产业结构,急需产业结构合理化,更需要面对产业结构高级化这一要求。
面对这一时代要求,我国产业升级的因素主要有两方面内容:第一,产业结构合理化。与发达国家相比,我国的产业结构仍存在第三产业占比较小的问题,因此,应注重将第一产业向第二、第三产业发展,促进产业结构由低层次向高层次发展,实现产业重心转移。注重高新技术产业发展,实现知识技术密集型转移,改变其原来的劳动密集型产业现状。通过高新技术产业的发展,制造业由原材料加工生产而向最终产品生产演进,完成产品形态的递进。第二,注重产业之间的发展比重,避免造成产业结构发展的失衡,以第三产业发展为中心,注重各产业之间协调发展,注重产业之间的关联度,强调各个产业等比例协调发展,实现产业升级。
如上所述,在本文中,将我国产业结构优化升级问题归纳为以下几点:第一,产业结升级主要集中表现在产业结构是否合理化,是否达到发达国家所呈现的“三二一”的产业结构组成,以第三产业发展水平作为衡量产业升级水平的最为关键的因素;其次,产业升级的基础是创新,即为科技水平的创新,这就需要强调高新技术产业的发展水平,其发展水平决定了制造业的产品形态,因此,以高新技术的主营业务收入作为衡量产业升级的重要指标;第三,产业升级水平较高,则能源消耗水平降低。即产生单位 GDP 所需要消耗的能源相对较低,一方面表示其科技水平较好,另一方面标明其节能环保产业发展水平较高。产业升级必然伴随着就业人口、资源的流动,要求资源、人口按照产业升级的最终目的,以政策为导向,完成生产要素的重新配置,进而实现生产要素的升级。
...................
第 3 章 我国政府采购制度的设计与运行 ...........15
3.1 我国政府采购制度的起步与发展 ................. 15
3.1.1 我国政府采购的起步阶段 ..................... 15
3.1.2 我国政府采购制度的规范与发展阶段 ................ 16
第 4 章 政府采购促进高新技术产业发展的实证分析 ...........24