现代政府采购制度起源于18 世纪末和19 世纪初的西方自由资本主义国家 , 20 世纪 30 年代的经济危机和市场经济的不断发展使得政府采购制度日趋完善。目前 , 许多国家已形成了具有其自身特色的一整套政府采购制度。政府采购 , 指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动的需要或为公众提供公共服务 , 在财政监督下 , 以法定方式、方法和程序从国内外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的活动。
实际上 , 政府支出中除了转移支付类的支出 , 其他部分都可看作是对商品和劳务的采购支出。政府采购包括集中采购、分散采购及集中采购和分散采购相结合的采购方式。这里讨论的政府采购制度改革是指要将我国的政府采购制度改革成低成本、高效率、制度化规范化的集中采购方式为主 , 分散采购为辅的政府采购制度。它要求政府既要有适度集中采购 , 强化对大宗支出项目的监管 , 体现政府采购的强制性和效益原则 , 又要有分散采购 , 体现单位的自主和特殊性。过去我国一向的做法是把大量的政府采购放到各部门、各单位分散进行 , 由此造成了资金使用效益低下 ,甚至弊病重生。相反 , 集中的政府采购就有很多优越性:首先 , 集中的政府采购最重要的优点就是可以提高资金的使用效益。分散采购下 , 各个部门自行采购 , 形不成规模 ,所以价格往往居高不下; 同时监督比较困难 , 常常导致重复采购和盲目采购 , 致使资金的浪费。集中采购可形成规模 ,再加上规范的程序和便于严格监督 , 将会大大提高资金的使用效益。其次 , 集中的政府采购有利于控制腐败。分散采购下 ,单位领导说了算 , 这样“捞回扣” , 损公肥私的行为就会不可避免地发生。但如果采用公开招标的集中采购方式 , 会增加政府采购工作的透明度 , 也就可以有效地控制腐败。再次 , 集中的政府采购有利于提高国企的竞争力。
采用公共招标方式 , 可以鼓励企业努力提高产品质量和技术水平 ,积极创新。在某些必要情况下 , 有选择的购买行为还可以保护民族企业。最后 , 集中的政府采购有利于政府实现其对经济的宏观调控的职能。政府是国内最大的消费者 , 其采购的品种规模、采购时间等都会影响经济的发展 , 从而实现宏观调控的职能。比如 , 在经济过热时 , 缩小政府采购规模可平抑物价; 在经济萧条时 , 扩大政府采购规模 , 可拉动经济增长 , 实现产业结构调整的目标。目前 , 我国的政府采购仍处在初始阶段 , 但政府采购制度的基本框架已形成。1995 年中央批准某些地区成为政府采购试点地区 , 到目前为止 , 一些试点地区如上海、江苏、广东等已形成了不小的政府采购规模; 2003 年 1 月 1 日 ,《中华人民共和国政府采购法》正式实施。这几年来 , 我国政府采购规模有相当大的发展。 从表中我们可以看出 , 就政府采购规模而言 , 仅三年间 ,就增加了 20 倍 , 占财政支出的比重从 1998 年的 3 %增加到2001 年的 3. 5 % , 占 G DP的比重则从 0. 4 ‰增加到 7 ‰, 这个速度是惊人的 , 2002 年政府采购的规模预计突破 1000 亿元。由此可见 , 我国的政府采购确实发展迅速。然而 , 与发达国家相比 , 我国的政府采购规模并不大。 ①
美国2000 年仅联邦政府的采购总额就达到198715 亿元 , 占全国 G DP的 2 %左右; 澳大利亚联邦政府的政府采购总额为 80亿澳元 , 占全国 G DP的 113 %左右; 韩国 2000 年政府采购总额为 17118 万亿韩元 (约合 130 亿美元) , 占全国 G DP 的313 %。其次 , 我国的政府采购范围也很窄 , 采购项目较单一 , 主要集中在汽车、计算机等大宗产品上。另外 , 在那些已经实行了政府采购制度的地区 , 实际操作中也存在不少问题。政府采购管理体制不完善 , 执行与管理职责不清; 一些单位回避政府采购 , 有的单位甚至发生违法干预政府采购工作和权钱交易等现象。政府采购的专业化水平也不高。政府采购过程涉及知识范围相当广泛 , 除了需要懂财政的人员外 , 还需要懂商务谈判、财务、技术等各项知识的人才 , 我国目前的政府采购人员配备亟待改进。为了使政府采购真正发挥其优势 , 我们要加强对政府采购制度的研究 , 通过改革使其不断完善。在政府采购制度的改革中 , 我认为首先应该明确政府采购的基本原则 , 根据这个原则制定相应的程序 , 设置相应的机构。由于政府采购本身有其局限性 , 构建有效的监督机制就成为政府采购制度改革中的重要一环。1. 明确政府采购的基本原则。众所周知 , “公开、公平、公正”是政府采购的基本原则 , 而最能体现这个原则的就是公开招标的集中采购方式。
所以在政府采购中 , 我们应该尽可能的采用这种方式。这个原则要求整个政府采购过程有较高的透明度 , 因此就需要把政府采购活动的程序、机构设置等固定下来 , 让大家都知道 , 也就是说要有法可依。从 2003年1 月1 日起 ,《中华人民共和国政府采购法》已经正式实施 ,这就是说 , 今后我国的政府采购可以做到有法可依了。2. 合理地设置政府采购机构。“公开、公平、公正”只是政府采购的基本原则。为了防止腐败 , 政府采购机构和程序的设计要坚持管理者、操作者、使用者相互分离 , 商品的采购、使用和资金的支付相分离的原则。管理者指财政部门 , 操作者指政府采购中心 , 使用者指采购单位 , 即各级行政事业单位。财政部门充当“裁判员”的作用 , 它不参与具体的商业活动 , 职能包括制定规则和政策 , 负责政府采购预算的审批和拨款 , 参与采购的招标和合同的签订 , 监督采购预算的执行。也就是说财政部门只是对政府采购的执行及资金运用进行监督和管理 , 这样既有利于一元化管理 , 也有利于财政部门对财政资金的实际消费进行严格监督。政府采购中心是组织具体事宜的部门 , 它按照政府采购的法律和法规 , 在财政部门监督下 , 组织专家具体操作; 它无权支付货款。实际上 , 政府采购中心也不进行具体的政府采购操作 , 真正进行招标、评标、定标一系列工作的人员是具有一定资格水平的各类专业技术人员 , 而政府采购中心的任务就是组织这样一个专家库 , 以及在实际操作中搞好组织协调工作 , 使具体的政府采购工作有序有效地进行。至于采购单位 , 则需要每年合理申报采购计划 , 认真做好采购计划完成情况的纪录 , 反馈所采购商品的质量、售后服务等信息。
那么 , 究竟由谁来支付货款呢 ? 这需要我国的国库制度尽快调整 , 允许财政办理直接拨款支付方式 , 由国库直接向供应商支付货款。至于财政资金的来源 , 应该包括财政性资金、需要购买产品及服务的单位的预算外资金、国内外贷款、捐赠款及其它资金。3. 建立有效的政府采购监督机制。尽管不少发达国家的政府采购制度设计地极其严密 , 但仍然存在不少腐败和不公平的现象。这是因为一切程序都要人来执行 , 一切制度都要人来遵守 , 而社会中的人是存在于复杂的利益关系之中的 ,不公平不公正的现象当然在所难免。政府采购 , 理论上要求从事及管理政府采购的人员没有盈利动机 , 然而在实际中这是不可能的。国外学者研究发现 , 政府订货并不是每个合格的供应商都能得到 , 能得到的只是那些具有一定政治影响力的企业。所以要防止腐败和不公平 , 降低政府采购的风险必须要构建一个多层次的、科学有效的监督机制 , 并严密有力地执行这一机制。(1) 内部监督机制。内部监督机制是贯穿政府采购活动始终的监督机制 , 它是包含在制度设计当中的 , 这在前面机构设置中已经涉及到 , 也就是财政部门、政府采购中心、采购单位及供应商之间的相互监督关系。财政部门对全过程 ,从政策规则的制定、采购的执行到采购反馈信息及资金使用进行监督。政府采购中心严格监督供应商的商品供给及采购单位对商品的使用情况。
采购单位则进行商品或服务的质量监督。还要建立供应商投诉机制 , 及时受理和处理供应商的投诉 , 保护供应商合法权益 , 维护公平竞争。(2) 法律监督。完善的政府采购体制需要法律作为强有力的保证; 运用法律来监督 , 更具权威性 , 也就更有效。目前国家统一制定了《政府采购法》 , 地方政府也有一些相关的地方性管理办法 , 财政部门也制定了一些配套法规和统一的管理办法。在监督中 , 要严格遵照各项法律法规 , 加强执法力度 , 使法律监督真正发挥作用 , 也就是说要做到有法必依。(3) 包含纪检、监察、审计在内的外部监督机制。由于政府采购活动涉及的范围实在很广 , 需要监督人员具有各方面的知识 , 而仅仅靠财政部门不可能配备足够的专业人才 ,所以需要财政部门联合审计、纪检、监察、技术等部门一起参与到政府采购活动中 , 以使政府采购活动更规范、更有效。比如可邀请审计部门监督招投标过程 , 邀请监察部门监督活动中是否有违规行为等。总之 , 不仅要加强财政部门内部的队伍建设 , 也要借助其他部门的力量加强监督。(4) 社会监督 , 就是要借助社会力量来监督政府采购。2001年《中国政府采购》杂志的创刊 , 标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完成。政府采购部门通过专门的网站、报刊杂志、电视定期向全社会公布有关政府采购的信息 , 接受舆论和群众的监督。这样既可保证较高的透明度 , 又可促进反腐倡廉 , 维护政府部门形象。在实际监督中 , 还有几个值得重视的地方: (1) 会计控制。它的重要性不言而喻 , 因为它直接关系到资金的使用效益是否能够提高。会计控制要求采购中心、采购单位认真做好会计纪录和财务报
