本文是一篇职称论文，为进一步优化我国应急管理体制，加快推进我国应急管理体系和能力现代化，应在总结我国应急管理体制改革经验的基础上，结合党的二十大报告提出的“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系。
一、应急管理体制演进：灾种—过程—参与主体的三维分析框架
应急管理体制是开展应急管理活动的组织依托b。应急管理体制是指各级党政机关、武装部队、企事业单位、社会团体、社会公众等各利益相关方，在突发事件应对过程中的组织机构设置、职能配置、隶属关系、管理权限、责任划分等方面，所形成的、制度、方法、形式等的总称。现有研究表明，受到社会转型、经济结构、政社关系等因素的影响，一个国家的应急管理体制处于动态调整和不断演化的过程中c。面对重大灾害事故频发态势，建立综合化的应急管理体制业已成为世界各国提高应急管理能力的一般做法和主要趋势d。1979年美国州长协会在题为《综合应急管理：州长指南》的研究报告中首次提出“综合应急管理”（Comprehensive Emergency Management，CEM）这一概念，基本框架包括全灾害管理、全过程管理与多主体参与e，这一框架为分析我国应急管理体制演进提供了灾种管理、应急管理过程、参与主体三维分析视角。
（一）灾种管理与应急管理体制
灾种管理是指应急管理机构管理的灾种范围，直接影响着应急管理机构的职能大小，是应急管理体制演进的重要影响因素。灾种管理一般分为单种灾害管理与多灾种管理两类，全灾种管理只是一种理想化状态，特别是随着人们生产生活涉及空间与领域的逐渐扩大，不同风险和灾害事故间有明显的联动与耦合效应，各类风险综合体和灾害事故链不断涌现，以现有的技术和管理水平无法实现全灾种管理。“综合性应急管理”强调的全灾种也只是一个相对的概念，以综合管理理念著称的美国国土安全部（DHS），其职责也只涉及自然灾害、恐怖袭击、网络安全、部分公共卫生类事件等f，绝大部分公共卫生类的突发事件则由美国疾病控制和预防中心（CDC）负责。因此，基于灾种管理的类型可以把应急管理体制划分为单灾种应急管理体制和多灾种应急管理体制。
（二）应急管理过程与应急管理体制
应急管理过程决定着应急管理职能和权责划分，是建立健全应急管理体制的重要影响因素。“综合应急管理”将应急管理过程划分为减缓、准备、响应和恢复四个环节；《中华人民共和国突发事件应对法》把应急管理过程划分为预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复四个阶段。两种划分方式的主要区别在于是否包含“预防”环节，第一种划分方式在一定程度上忽视了因主观因素引起的灾害事故，比如安全生产事故、危化品运输事故等。从应急管理实践来看，应急管理过程可以划分为全过程管理和非全过程管理，两者的最大差异在于是否包括“预防与准备”环节以及预防是否有效。全过程管理有助于提升应急管理主动性和有效性，非全过程管理则常处于一种被动应对状态。因此，基于应急管理过程的类型可把应急管理体制划分为主动型应急管理体制和应对型应急管理体制。
（三）参与主体与应急管理体制
应急管理主体数量影响着应急管理方式，不同的应急管理主体及其之间形成的相互关系是应急管理体制的重要组成部分。应急管理参与主体可以划分为单一主体和多元主体两大类。管理是单一性的公共权力行为，治理是多元主体共治行为，除了政府之外，社区组织、市民、企业、社会组织均要参与，是一种多主体共同管理的行为a。此外，管理的运作模式是单向的、刚性的、强制的，基本方式是控制；而治理的运作模式是复合的、包容的、合作的b。从应急管理实践来看，应急管理体制建立初期，大多以政府为主导，采取单向度控制的管理方式；相对完善的应急管理体制大多包括多元化的应急管理主体，采取协商合作的治理方式。因此，基于应急管理参与主体的类型可以把应急管理体制划分为管理体制和治理体制。
二、新中国成立以来我国应急管理体制演进历程
（一）单灾种应对型管理体制（1949—2002年）
新中国成立后我国高度重视传染病防治、救灾救援、劳动保护等应急管理工作，按照不同灾种分门别类地进行灾害管理，并利用政治动员的方式，鼓励群众开展救灾救援和生产自救等工作，逐步建立了单灾种应对型管理体制。
第一，以职能部门为中心进行单灾种管理。按照分类管理的原则，把各类灾害处置作为相关职能部门的工作内容，逐步建立了以职能部门为主的单灾种管理体制。比如水利部门负责水旱灾害、公安部门负责社会安全类工作等。在协调指挥机构建设方面，为了化解单灾种管理体制的协调困境，我国逐步建立了日常性议事协调机构，比如新中国成立初期我国在防疫、救灾、抗震等领域成立了中央防疫委员会、中央救灾委员会、中央地震工作小组。遇到重大突发事件，由议事协调机构或成立临时的党政军一体化抢险救灾指挥部进行指挥，地方政府主要负责贯彻落实中央决策部署，利用“政治势能”解决跨部门、跨层级、跨领域的协作困境a。改革开放以后，随着党政关系从一体化逐渐演变为嵌入式的融合形态，政党逐渐退出对具体事务的介入，开始向政府放权b。在应急管理领域中央注重发挥总揽全局、协调各方的领导优势，把协调指挥职能划拨到国务院，成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等十多个协调指挥机构c。特别重大灾害事故发生后，由国务院分管领导作为总指挥，开展突发事件处置工作。但这一时期的灾害管理协调机构是基于单灾种、正式权力且以应急任务为导向，具有命令式、强制性等特征。由于各部门的权力范围和运行体系较为独立，部门之间职责分工不明确，导致救灾资源和信息无法直接共享，在协调应对灾害过程中出现管理脱节和职责交叉现象a，且协调的范围大多局限于不同部门，跨区域协调不足b。
第二，集中应急资源和力量，全力开展救援处置与恢复重建。这一时期我国救灾资源和技术较为薄弱，防灾减灾意识和能力不足，如何组织群众开展救灾救援和恢复重建是灾害管理的中心工作。比如1949年12月，中央人民政府向全国发出《关于生产救灾的指示》，号召各级党组织带领人民群众积极开展生产自救和社会互助，实施全民节约度荒和发放救济物资相结合的救灾政策，积极兴修水利、以工代赈c。1950年，周恩来指出：“对自然灾荒来说，在相当长的时间内，我们还不能控制它，只能做到防止它和减少它所给予我们的灾害。”为此，我国自上而下成立了各级救灾委员会，初步建立了救灾组织体系。1963年9月印发的《中共中央、国务院关于生产救灾工作的决定》提出以依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主、辅之以国家必要的救济的救灾方针。1983 年，第八次全国民政会议对这一救灾方针进行了再次强调。整体而言，这一时期党和政府普遍利用政治动员的方式实现有限资源和力量的迅速聚集，发挥举国体制集中力量救大灾的制度优势，有效应对了1976年唐山大地震、1987年黑龙江大兴安岭火灾、1998年长江洪水灾害等重大灾害。尽管党和政府提出了对灾害进行预防和准备，并于1989年成立中国国际减灾十年委员会，但受制于信息技术水平、政策注意力有限、物资相对匮乏等原因，防灾减灾成效不足。
（二）单灾种主动型治理体制（2003-2011年）
我国应急管理体制演进具有典型的事件驱动、学习带动和技术驱动等特征a。2003年的SARS事件应对实践表明，我国在应急管理前端治理、综合协调能力和法治化水平等方面存在诸多短板和弱项。为此，我国开始建设以“一案三制”为核心的应急管理体系b。这一时期我国进一步完善了单灾种管理体制，不断推动应急管理关口前移，加强预防与准备工作，并积极吸纳社会应急力量，应急管理体制演变为单灾种主动型治理体制。
第一，进一步完善分类管理的单灾种管理体制。一方面，对现有单灾种管理体制进行调整优化。比如2005年，将原国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）的安全生产监督管理职责和国务院安全生产委员会办公室职责，划入国家安全生产监督管理总局，进一步加强了全国安全生产检测检验工作c。另一方面，扩大单灾种管理体制。除民政、地震、森林防火、安监、水利、气象等部门外，卫生、外交、公安、人民银行等部门都被赋予突发事件应急管理的职责，从而形成了相对完整的分类管理体制d。在综合协调机构建设方面，2005年，我国设立了国务院应急管理办公室，随后地方各级政府依托于政府办公厅（室）设立了应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总与综合协调等职能。但应急管理办公室不负责具体灾难事故的防治工作，只是利用在政府办的优势，代表各级政府指导各部门进行应急能力建设，组织开展重大突发事件应对处置，发挥运转枢纽作用e，初步构建起专门机构牵头、部门分工负责、综合协调有序的应急管理体制。此外，作为综合协调的补充，2003年国务院办公厅发出《关于部际联席会议审批程序等有关问题的通知》，把部际联席会议作为各部门开展沟通、协调与合作的组织载体，在一定程度上提升了应急管理综合协调能力。在指挥机构建设方面，同上一时期相似，国务院根据应对重大突发事件实际需要成立非常设指挥机构或者启用常设性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在处置2003年“非典”疫情和2004年禽流感疫情时，国务院均成立了临时指挥机构，统一领导全国疫情防控工作。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第八条也规定，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。
（三）多灾种主动型治理体制（2012年至今）
新时代以习近平同志为核心的党中央围绕防范化解重大风险、推进应急管理体系和能力现代化，提出“两个坚持、三个转变”的应急管理理念以及全灾种、大应急、大安全的应急管理框架，持续深化应急管理体制改革，应急管理体制逐步演变为了多灾种主动型治理体制。
第一，组建应急管理部门，建立多灾种
