本文是一篇职称论文,本文结合对绩效管理相关文件、制度的深入解读和对地质项目管理流程的梳理,提出了将预算绩效管理融入项目各阶段管理环节,明确各阶段绩效管理的主体责任,完善全预算绩效管理的缺失环节等地质项目预算绩效管理优化措施,并对绩效指标填报提出建议。
1 研究背景
1.1 制度背景
党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系,2014年通过的《中华人民共和国预算法》以法律形式将预算绩效管理确定了下来。党的十九大又进一步提出关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”要求,在此背景下,中共中央、国务院于2018年下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),提出完善预算绩效管理顶层设计,力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。针对财政项目支出,财政部于2020年印发《项目支出绩效评价管理办法》,要求对纳入政府预算管理的所有项目支出进行绩效评价。2023年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》,提出要加强预算监督,推进全面实施预算绩效管理。预算绩效管理强调预算支出的结果导向,要求政府部门在预算资金的分配和使用过程中更关注产出、效果和公众满意度,有助于政府更多地了解其政策目标的实现程度。加强预算绩效管理是现代预算管理制度的发展方向[1]。
安徽省为贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的重大战略部署,印发《中共安徽省委 安徽省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(皖发〔2019〕11号),深化预算绩效管理改革。针对项目支出预算绩效管理,安徽省财政厅下发《安徽省省级项目支出绩效单位自评操作规程》《安徽省省级项目支出绩效财政评价和部门评价操作规程》《安徽省省级政策和项目事前绩效评估工作规程(试行)》等一系列规程指引,指导和规范安徽省项目支出绩效管理工作。
1.2 行业背景
矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。2021年12月,中央政治局在审议国家安全战略时提出要确保能源矿产安全,意味着能源矿产安全已上升为国家战略。党的二十大报告提出要确保能源资源安全,明确将确保能源资源安全作为维护国家安全能力的重要内容。2022年10月,习近平给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的回信中强调,矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。在此背景下,自然资源部于2023年初全面启动战略性矿产找矿行动,安徽省自然资源工作会议也明确实施新一轮战略性矿产找矿行动。当前我国的地质工作主要以各类型地质项目的形式展开,地勘单位基于自身职能,承担了大量地质找矿和资源调查工作。基础性、公益性、探索性地质项目的实施效果影响着关键能源矿产资源的开发及其他重要自然资源工作的开展。新一轮战略性矿产找矿行动需要财政资金的大量投入,加强地质项目预算绩效管理有助于提升财政资金的使用效率和效益,将地质项目支出绩效评价结果与预算安排挂钩,打破原有的资金分配格局,提高财政资金的配置效率,保障自然资源政策目标的实现和经济社会发展[2]。
1.3 研究现状
自然资源部作为国家机关开展政府绩效管理的试点单位,制定了《中国地质调查局地质调查项目绩效评价管理办法》,并针对预算绩效管理开展了一系列研究工作。吕晓岚、王文等总结了地质调查项目绩效管理存在的问题,提出建立以绩效管理为核心的地质调查项目管理新型制度体系[3]。吕晓岚等尝试构建了包含3个一级指标、8个二级指标、24个三级指标的地质调查项目绩效评价指标体系[4]。王国丰、高永臻指出,要将绩效理念和方法融入预算管理全过程,提出进一步推进国土资源预算绩效管理工作的主要任务[5]。随着《意见》的下发,全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理要求进一步规范项目绩效评价工作。瞿永泽等分析了2016年后的地质调查项目预算绩效目标编制、自评和评价有关数据,发现缺乏定量考核指标且定性指标可考核性较低,部分项目实际完成值与目标值误差过大;绩效指标注重形式上的合规,而未体现真实效益[6]。姚震、马伯永总结了2019年之前的中央财政地质调查项目绩效评价工作进展,指出了存在的问题并提出了改进建议[7]。赵晶晶等比较了2011年印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》(以下简称《办法》),指出《办法》拓宽了绩效评价的范围,明确了项目绩效评价的期限,评价内容更加全面,且要求评价结果要在一定范围内公开等,并指出地质调查绩效管理仍存在一些不足,绩效指标需要进一步完善[8]。杨赟基于平衡记分卡构建了以基础性公益地质调查项目为例的绩效评价体系[9]。这些研究工作为安徽省地质行业预算绩效管理提供了理论和实践基础。
2 地质项目预算绩效管理存在的问题
2.1 绩效管理自评主体责任的确定和衔接问题
安徽省地质项目由安徽省自然资源厅根据每年工作计划向安徽省财政厅申报预算,包括省公益性地质项目、省自然资源科技项目等。申报时按一个总项目申报,覆盖全年计划内的地质项目。项目预算经批复下达后,安徽省自然资源厅相关处室开展项目立项工作,公开发布立项课题表,各地勘单位、高校、科研院所等针对各课题提交立项设计书。立项部门组织专家对立项设计书进行设计审查,确定项目承担单位和项目预算。在与项目承担单位签订合同后,安徽省自然资源厅和省财政厅联合下发资金拨付文件,根据项目预算和合同约定的资金拨付方式,由省财政厅负责项目资金拨付。
在立项过程中,安徽省自然资源厅向财政申报的总项目被分解为数个子项目,资金发生了转移。按照“谁支出,谁自评”原则,绩效自评的主体由安徽省自然资源厅转移至项目承担单位,项目资金的支出单位承担项目支出绩效自评的主体责任。根据《办法》的要求,单位自评的内容主要是项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况及预算执行情况,单位自评指标是指预算批复时确定的绩效指标。然而,项目承担单位在编制部门(单位)预算时未申报此类项目,在本单位的预算批复里不包含此类项目的绩效指标。近年来,预算绩效管理改革持续深化,安徽省绩效管理逐渐做深做实,2022年在预算一体化系统中上线“预算绩效”管理模块,根据预算绩效管理的要求,对部门整体预算绩效和项目支出预算绩效进行规范化管理。安徽省地质项目的承担单位主要为二级预算单位,在项目支出预算绩效自评的工作中,由于“预算批复时确定的绩效指标”缺失,给预算绩效管理工作造成一定程度的影响。对于有多个子项目构成的财政预算项目,要将项目绩效目标分解到子项目[10]。朱冬燕等也指出,要明确项目组、项目承担单位在绩效评价工作中的责任[11],如何建立总项目立项部门和子项目承担单位绩效管理评价主体责任的衔接,是健全项目预算绩效管理机制的核心问题。
2.2 地质项目原有管理流程和绩效管理机制的融合问题
在长期开展地质项目过程中,从中央到地方已经形成了一套适用于地质工作特点的项目管理模式。地质项目以地质实物工作量为项目管理的基础,包括地质测量、物化探、钻探、岩矿测试等工作手段。项目立项审查分为技术审查和预算审查。技术审查是对项目立项设计书中设计的各工作量进行审查,评价工作量的合理性和必要性,出具技术审查意见并确定项目最终的工作量。预算审查以技术审查意见为基础,根据各工作量预算标准核定项目总预算。在项目实施过程中,项目监管部门根据项目周期按时间节点开展中期评估、野外验收和成果验收。中期评估在项目完成工作量达到一半时开展,项目监管部门组织专家对已完成工作量进行评估,并对项目后续工作的开展提出建议。因地质项目具有不确定性,可能在项目实施过程中根据工作情况对原技术审查意见中的工作量进行调整,如钻孔数、钻探深度等,因此在中期评估时可申请调整后续工作量,但这种情况较少发生。对于实物工作量较多的甲类项目,在野外工作量全部完成后需进行野外验收,由技术专家对所有野外工作量进行认定,并出具野外验收意见书。在项目工作全部完成后,监管部门组织专家对项目进行成果验收,主要是对项目的工作量完成情况、目标任务实现程度进行评价。
2.3 地质项目绩效指标的设定问题
绩效目标和绩效指标表贯穿于项目绩效管理的始终,一张能够合理、规范反映项目技术路线和预期成果的绩效目标表是绩效管理的核心。安徽省自然资源厅自2021年起要求新立项项目填报绩效指标,并在2023年的立项工作中将绩效目标表格式调整至标准的绩效目标表。自《办法》印发后,第一批实施预算绩效管理的地质项目尚未结题验收,预算绩效管理闭环还未形成,项目负责人和基层地勘单位项目管理人员、财务人员对地质项目绩效管理处于边学边做阶段,部分项目负责人尚未完全掌握绩效目标表的填报方法,尤其对效益指标的内涵理解不到位,由此也影响了后期的绩效自评工作。
在经济和科技高速发展的背景下,新一轮战略性矿产找矿行动和新形势下的自然资源工作所包含的项目类型逐渐多元化,地质工作的范围逐渐外延。目前,除传统的基础性地质调查项目、地勘基金项目外,还有与农业和地方经济结合紧密的农业地质项目、与生态环境结合紧密的生态地质调查项目、偏向于科研和科技成果转化的自然资源科技项目、支撑地质工作高质量发展的一些软科学课题项目,如规范、标准的制定等。不同类型项目的目标任务不同,项目成果的体现也不同,反映到绩效指标中,产出指标和效益指标相差较大,其权重也应有所不同。
3 地质项目预算绩效管理流程优化措施
基于对目前地质项目预算绩效管理中存在问题的梳理,本文以项目为绩效管理的基本单元,以项目的全生命周期作为绩效管理的周期,探讨地质项目预算绩效管理流程的优化措施。
3.1 立项阶段
目前,安徽省地质项目立项工作分为两个部分,即立项建议的提出和针对发布的项目开展竞争性立项工作。立项建议主要是在安徽省自然资源厅给定的范围内提出,项目