本文是一篇职称论文，笔者认为高质量发展导向的预算绩效管理是提升国家治理能力、提高财政资金使用效能的有效举措。预算绩效目标在绩效管理体系中占据主导地位，起着“标尺”作用，是预算绩效管理各项工作的重要基础与依据。
一、引言
高质量发展是中国式现代化的本质要求，高质量发展导向是我国经济社会发展全局性战略布署。党的二十大报告明确提出：全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这是根据我国经济社会发展阶段、发展环境、发展条件变化做出的科学判断。中国特色社会主义建设进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。推动高质量发展，既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求和战略部署。遵循这一根本要求和战略部署，我们必须适应新时代、聚焦新目标、落实新部署，推进积极的财政政策，推动财政资金聚力增效，坚持质量第一、效益优先，创新高质量发展为导向的财政绩效目标管理。
绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据[1]。绩效目标按照支出的范围与内容可分为项目支出绩效目标和部门整体支出绩效目标，按照支出的时效性可分为中长期绩效目标和年度绩效目标。绩效目标管理涵盖了绩效目标设置、审核、批复、调整及应用。预算绩效目标管理是财政项目绩效管理的重要组成部分，是整个预算绩效管理体系的核心，是事前绩效评估、运行监控评审、绩效自评、重点绩效评价等工作的重要基础与依据，预算绩效目标贯穿于预算绩效管理全过程，在整个预算绩效管理体系中占据着“统领”地位，起到“标尺”作用。科学、合理、量化的预算绩效目标能够推动财政资金聚力增效，促进公共服务供给高质量发展。
二、文献综述
随着全面实施预算绩效管理，众多学者开展了绩效管理方面的相关研究，但是单独将绩效目标管理作为研究内容的文献还不多见，本文梳理了近年来我国有关绩效目标管理方面的相关研究文献，研究内容主要聚焦于绩效目标设置及绩效目标审核两个方面。
（一）绩效目标设置的相关研究
绩效目标设置质量直接影响着绩效管理成效，国内众多学者围绕绩效目标设置开展了深入的研究：李玲等[2]结合高等学校这一特定预算主体分析了绩效目标覆盖不全面，绩效指标量化、具体化、可衡量性不足，绩效目标缺乏动态调整，预算管理不灵活等绩效目标设置存在的常见问题；叶颖怡[3]认为行政事业单位预算绩效目标指标值设置与投入规模不相匹配，指标设置整体侧重产出指标，成果效益指标不足；李金磊[4]认为中央部门预算同类项目指标设置差异较大，不同部门间缺乏可比性，制约公众的监督效果；张敬[5]认为业务协同参与绩效管理不畅通、预算管理与业务信息不对称，使得绩效目标管理与预算编制协同性不足。已有的绩效目标设置相关研究聚焦绩效目标指标及指标值设置的技术层面，对于我国预算绩效目标管理存在的问题进行了较为全面深入的探讨。本文认为要有效提升预算绩效目标设置质量，在现有研究的基础上必须确立预算单位业务人员在绩效目标设置中的主导地位，同时推动建立共享、开放的绩效目标指标库及典型案例库，以提高绩效目标设置的工作效率及指标设置的规范性。
（二）绩效目标审核的相关研究
绩效目标审核是绩效目标设置质量的重要保障，目前针对绩效目标审核方面的相关研究文献十分少见。陈娜[6]认为，现有的审核方式方法、资源资料利用情况还不足以支撑对绩效目标完整性、相关性、适当性、可行性等内容的实质审核，绩效目标审核方法的运用比较单一，以流程审核、定性分析为主；李伟等[7]认为现有绩效目标审核多采用纸面审核方式，且主要是对绩效目标表的审核，“人大+审计”的监督协作机制还未真正建立，人大和审计对预算绩效监督的实质性作用未能得到完全体现。已有的绩效目标审核相关文献对审核方式、审核内容、监督机制等展开了相关研究。本文认为现有绩效目标审核组织模式还需进一步优化，如绩效目标审核过程中不仅需要绩效管理部门、第三方专业机构的参与，还需要业务管理部门的协同，单位也应该建立内部绩效目标审核机制。
三、推进高质量预算绩效目标管理的制度安排
按照高质量发展总体要求，为不断提升财政预算绩效管理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，党中央、国务院及财政部等相关职能部门对财政预算管理增质提效进行了统筹谋划和顶层设计，修订完善了预算绩效管理相关法律制度，制定出台了绩效管理系列政策文件。
2018年9月，中共中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）指出“全面实施预算绩效管理是党中央、国务院做出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革”，“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”[8]，明确提出要全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标，同时要将预算绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强预算绩效目标审核，将预算绩效目标与预算同步批复下达，该意见的出台标志着我国财政绩效管理工作进入了全面推广与实施阶段。
为保障全面预算绩效管理的实施，我国对相关的法律法规进行了相应修订，预算绩效管理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措得到有效增强。2018年修订的《预算法》第三十二条中将预算绩效目标作为预算编制的根据之一，2020年修订的《预算法实施条例》第二十条中明确提出“根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价”[9]，同时要求财政预算资金要开展预算绩效监控与评价，并将绩效评价的结构作为改进管理和编制以后年度预算的依据。将增强绩效管理、提高财政资金使用效益写入法条，体现了我国财政资金管理理念由原来的注重资金投入转化为注重资金使用效益，充分体现了高质量发展的思想。
四、制约高质量预算绩效目标管理的实践问题
近年来，各级部门认真贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，各地在预算绩效目标设置、绩效目标评审、绩效目标管理培训、绩效目标与预算编制协同等方面取得了一定的工作成效，但预算绩效目标管理与高质量发展的总体要求相比，在预算绩效目标管理理念、审核组织模式、绩效指标设置、绩效与预算一体化、跨部门协同等方面还存在一些不足之处与薄弱环节，已成为掣肘绩效管理高质量发展的突出问题。
（一）绩效目标管理责任意识较为淡薄
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是高质量发展的应有之意，但是在绩效管理部门、项目预算单位绩效观念还未全面树立，重分配轻管理[11]、重支出轻绩效的传统预算管理观念仍然根深蒂固。
预算单位方面，一些预算单位认为绩效管理增加了工作量，项目负责人及单位主要管理人员对于绩效管理工作持有抵触心理。绩效目标管理的主要工作之一是设置科学、合理的绩效目标，绩效目标的“标尺”作用只有项目实际实施后才会显现，绩效目标设置时预算单位对绩效目标在绩效管理体系中的重要地位认识不足。同时绩效目标的审核不同于绩效自评审核，绩效目标审核只是提出优化建议，没有设置相应的评审等级，而绩效自评审核会给出具体的审核得分与等级，容易使预算单位错误地理解为绩效目标管理对单位绩效考核结果不会造成影响，因此在绩效目标设置时单位重视程度不够、配合度不高。
绩效管理部门方面，随着全面预算绩效管理的实施，目前大多市级层面基本都有独立的绩效管理科室，但是基层绩效管理组织架构还未全面建立，大多是将绩效管理职能放在财政监督科室。一些绩效管理部门过于强调资金使用的合规性审核，对财政资金使用的合理性审核不足，把绩效管理视同于检查业务，绩效管理承担了过多的财务审计职能。在全过程预算绩效管理链条中偏重于事后的绩效评价，对于绩效目标设置、事前绩效评估、运行监控等绩效管理环节重视程度不足。绩效目标管理工作开展过程中，全员绩效意识还未树立，绩效与预算的协调机制不完善，使得预算绩效目标设置作为预算安排的前置条件，预算绩效目标与预算同步批复下达等绩效目标管理的要求难以有效落实，绩效目标对预算编制的约束力不够。
（二）预算单位业务人员绩效目标设置参与程度不够
绩效目标工作开展过程中，大部分单位在接到绩效管理部门组织开展绩效目标设置工作相关文件后大多直接将文件转给单位财务部门，由财务部门统筹本单位绩效目标设置工作。绩效目标设置时业务人员参与度、配合度不够，业务部门作为预算单位绩效目标管理的主体地位未确立，承担责任未明确，“预算绩效是财务部门的事”这一错误认识在预算单位普遍存在。一些预算单位直接将绩效目标设置工作全部交由财务人员完成，由于财务人员对具体项目实施内容不够了解，对指标及指标值缺少专业性判断，难以设置出具有可行性、合理性、全面性的绩效目标指标体系。绩效目标设置培训阶段，预算单位基本都是安排财务人员参与，业务人员缺少必要的绩效目标管理培训，对绩效目标指标体系、指标值设置要求不了解。绩效目标设置阶段，绩效指标及指标值设置时过于随意，缺少预算单位内部及跨部门的交流沟通，绩效目标指标及指标值设置与项目匹配度不高，部分实施内容发生变化的延续性项目直接采用往年度的绩效目标指标体系，相关绩效目标不能反映项目的实施内容。
（三）绩效指标及指标值设置完整性及合理性欠缺
项目绩效目标体系包含产出、效益、满意度三个一级指标，其中产出一级指标包含数量、质量、时效、成本四个三级指标，效益一级指标包含经济、社会、生态、可持续四个三级指标，满意度一级指标包含服务对象满意度一个三级指标。根据笔者多年绩效目标评审经验及对多
