摘要:水资源短缺是困扰当今世界各国政府的主要问题之一。澳大利亚政府在水资源的分配方面进行了深入有益的探索和改革,取得了不少成功的经验。本文着重介绍了澳大利亚水资源分配的法律原则,希望对水资源短缺的国家和地区在立法上有一定的借鉴意义。
Abstrac:tThewater resource shortage is one major problem that disturbs every country over the world. The government ofAustraliahas explored and reformed in the field ofwater resource distribution and has achieved a lotofsuccessfulexperiences. The law principle ofwa-ter resource distribution ofAustralia is introduced and it is hopeful if it can provide reference of legislation for countries and areaswho are fa-cing problems ofwater resource shortage.
Key words:Australia; water resource outline; water resource distribution; law principle
1 澳大利亚水资源概况澳大利亚大陆四面环水,分为东部山区、中部平原区和西部高原区。全国平均年地表径流总量约4400亿m3,每年可获得的有效地表水约1176亿m3,可利用率约26. 7%,目前已利用150亿m3,占可开发量的13%。地下水储量年估算约1320亿m3,年可开来水量为703亿m3,现已利用的约为25亿m3,利用率为3.5%。澳大利亚水资源主要有以下特点:
1. 1 总量少,人均占有量多按联合国可持续发展委员会对世界153个国家和地区的统计,澳大利亚以人均水资源量18743m3位居前50名,是水资源相对丰裕的国家。但以760万km2的国土面积计,其水资源总量并不多。
1. 2 地区分布不均澳大利亚国土面积的2/3地区属于干旱或半干旱地带,降水主要集中在东部山脉、台地和谷地相接的狭长地带,占国土面积的1/3的中部和西部沙漠地区年平均降水量不足250mm。境内的6条河流多为季节性河流,也分布于降水集中地带。澳中部的大自流盆地富含地下水,有世界上最大的地下水源地。尽管澳大利亚水资源地区分布不均匀,但却与国民经济布局相匹配,所以水资源供需矛盾并不紧张。
1. 3 降水年内、年际分配不均澳大利亚降水主要集中在冬春之间, 5月至12月间降水占全年总量的2/3,这段时间是洪水多发期,也是蓄水期。澳大利亚降水量年际之间变化也很大,有连续丰水年和枯水年的记录,枯水表现尤为强烈。这种不均匀的降水时空分布,决定了澳大利亚必须通过建设水利工程来保障经济社会发展对水资源的需求。迄今为止,澳大利亚已建水库近400座,总库容达800多亿m3,具有很强的蓄水能力[1]。澳大利亚是世界上最干旱的一块大陆,每年的平均降雨量只有四百六十九毫米,与世界七百四十六毫米的年平均降雨量相比有很大差距,但是澳大利亚人用起水来却十分慷慨,人均耗水量在世界上是名列前茅,超过了一百万立升。也就是说澳大利亚平均每人每年的耗水量可以灌满四十八个悉尼港湾!近年来,澳大利亚连续发生大面积的旱灾,各大城市水库的库存急剧下降,悉尼、墨尔本和堪培拉等城市先后实行了限水,加强水资源管理已成为澳大利亚联邦和各州政府的紧迫任务。联邦政府也通过一系列的立法来确定了水资源分配的法律原则,以此更好的指导和促进水资源的分配。
2 澳大利亚水资源分配中的法律原则澳大利亚水资源分配的法律原则主要是通过三个文件被发展贯彻的: 1994年的框架协议, 1996年的为生态系统提供水的国家原则和2004年的政府间关于国家水资源的行动纲要(NWI)[2]。在1994年,澳大利亚政府议会(COAG)制定的水改革框架协议推动了水资源分配法律的制定,这次会议明确了州政府在正式决定对水的分配方案时具有优先权,即澳大利亚水资源属于州政府所有,管理权限主要在地方,联邦政府只提供政策上的指导。1996年制定的为生态系统提供水的国家原则中明确了分配水资源不仅是为了满足人类对水的需求,也是为了维护水资源所依赖的生态系统的可持续发展。2004年达成的“政府间关于国家水资源的行动纲要”(NWI)重新启动了信心,它对水资源的分配进行了详细的说明,它重新认同了1994年的框架协议,并且设立了一个新的行动计划来达成投资和环境的目标。到2006年的4月份,所有的州及其领地都签署了NWI。通过对澳大利亚水政策的分析,总结出如下关于水资源分配的法律原则:
2. 1 水资源分配职权法定原则水资源的分配通过1994年的框架协议, 1996年的为生态系统提供水的国家原则和2004年的国家水政策协议被赋予法定的尊敬。作为水资源分配的贯彻者(联邦政府部长委员会和州政府环境局),对于水资源的消费和水资源的整个使用,和其它的政府部门有相同的法律确信力。澳大利亚以州政府为中心形成了权责明确、适度统一、运转有效的水资源管理体制。这样的结构有利于管理信息的传播和反馈,能够制订出符合实际的政策,减少实施的环节,避免政府出现多部门的矛盾。
2. 2 水资源分配的环境评估原则从1994年开始,任何有关水资源分配的方案必须在做了适当的环境评估后才能通过,以此来充分的考虑环境的价值。任何有关水的政策在确定前都必须有详细的计划,在计划中还需要明确如何分配现有的可供消费的水[3]。对于任何一项关于水资源分配的计划都必须经过权威的专业部门的评估和广大公众的认可才能开工实施,否则都视为违法。在通过任何有关水资源分配的法律时,必须以最科学的、最广泛的信息分析为前提,以此来维护水资源所依赖的生态环境,实现水的生态价值和社会价值。
2. 3 水资源登记和许可证制度2004年达成的国家水资源行动纲要要求,对现存的和新的水环境进行登记,详细的记录现存的和新的水环境的状况,并把这些信息刊登在政府的官方网站(DOE)上。为加强对水的有效利用,澳大利亚政府对农业用水实行许可制度,政府颁发许可证给用水的个人或企业,使用水或进行水权交易的任何人或企业都必须是许可证持有者,否则将视为水使用和水权交易主体无效。许可证持有者只是被许可在现有的可利用的水资源里利用一定体积的水,而不是无限制的使用水[4]。以墨累—达令流域为例:政府对整个盆地的水资源实行总量控制,全流域120亿m3的水,每年使用量不得超过100亿m3。农民只有申请到用水许可证,才能“量水种地”。为了提高水的利用率,墨累—达令流域委员会加强了对水的有效管理: (1)安装计量设施,超量用水要罚款,促使农民精打细算,减少浪费。(2)遏制偷水。澳水法明确规定,偷水是犯罪行为。(3)每年按供水成本定价收费。(4)追缴拖欠水费。对不按期付清水费的将停止供水,长期拖欠水费的,将吊销用水许可证,或拍卖持证人的土地以偿还拖欠的水费。
2. 4 水权交易原则从总体上看,澳大利亚水权交易的原则有:在满足环境保护和第三方利益的条件下,应允许进行地表水和有条件的地下水的交易;所有水权、水的使用和交易应以合适的水资源管理规划和农场用水管理规划为基础;注重交易的成本和影响;构建有利于水市场有效运行的管理体制和管理结构等[5]。地表水水权交易的主要形式包括流域内、流域间以及跨州的水权交易,以及河段或集水区范围内的水交易,交易应符合河流管理规划以及其他相关资源管理规划和政策。地下水权的交易一般只能在共同的含水层内进行,它同样要符合地下水管理规划及其他相关资源管理规划和政策。
2. 5 评估报告原则为了实现环境和其它公共利益,作为管理者的联邦政府的部长委员会和州政府的环境局负责周期性的对水资源进行审计和评估。法律还要求任何水资源的使用者都有义务配合相关管理部门的水资源评估活动[6]。每一年每个州都应该对本年度该州的水资源使用情况做一个详细的总结,联邦政府至少应该每7年对全国的水资源进行一次综合性的评估。政府要求关于水资源的评估报告必须被广大公众尽可能的免费获得,这些评估报告应该在政府的官方网站上公布或在社区免费的派发,任何人对目前水资源的现状都有知情权。澳大利亚水资源分配的法律原则是横贯不同州的活动,尽管可能在新南威尔士州贯彻的较好,而在其它的州贯彻的较差,但是这些原则毕竟为整个澳大利亚水资源的分配提供了整体性的指导,使各个州在这些原则的指引下,来制定和实施水资源分配的方案。澳大利亚关于水资源分配方面的政策是比较先进的,这些法律原则对那些水资源短缺的国家或地区应该有一定的借鉴意义。
参考文献
[1]《澳大利亚的水资源管理》,陈明,参见http: //www. cws. net. cn/
[2] Agriculture and ResourceManagementCouncil ofAus-tralia and New Zealand and the Australian and New Zealand Envi-ronment and Conservation Counci.l OccasionalPaperSWR, 1996, 3.
[3] EnvironmentalProtection Authority ofWesternAustral-ia, EnvironmentalManagement ofGroundwaterAbstracti
