本文是一篇项目风险管理论文，本文以G大桥项目为例，旨在对PPP模式下项目风险管理进行全链条分析。首先从相关文献资料出发，梳理国内外对 PPP 模式理论、风险管理理论、公共产品理论的研究成果，分析 PPP 模式风险的特点和管控思路。
第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
政府与社会资本合作模式 (Public Private Partnership，PPP)作为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式被广泛应用于基础设施建设及公共政策领域。随着我国供给侧改革和城镇化建设步伐的加快，中央政府有意引导地方政府转变融资方式和渠道，规避潜在债务风险，财政部于 2014 年 9 月正式对外发布《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确的规范了地方政府的融资渠道。这表明，政府与社会资本合作模式未来将是地方政府的主要融资形式。
进入 2015 年以来，伴随着政府配套政策的落地,PPP 项目的推介力度空前提高,仅当年全国就有超过 2500 个 PPP 项目公示,累计合同额约 4.24 万亿。如此密集的项目上马，固然有利于化解地方政府投融资困境、推动城镇化建设进程的加速，也应该清晰地认识到其中的风险性。虽然 PPP 模式在国外已经有非常成熟的经验，进入中国也有近三十年的历史，但实际操作中失败的案例比比皆是，尤其一些地方政府盲目追求大干快上，缺乏对 PPP 模式风险的识别及有效的风险管理手段。如何正确认识风险，应对风险，分担风险，完善投资与项目特征的匹配性，实现 PPP 项目风险管理的最优配置，是我们不得不深入思考研究的一个难题。
2016 年河南省为深入推进政府与社会资本合作工作，经过层层筛选，择优选择 50 个项目上报财政部，其中 24 个入选财政部第三批示范项目，G 大桥项目作为河南省此次入选名单中唯一一个省级示范性 PPP 项目备受各方瞩目。研究 PPP 模式下风险管理在该项目的应用效果是本文要探索研究的重要问题，希望能够为 G 大桥项目的顺利推进提供有价值的参考意见，并为河南省交通基础建设领域 PPP 项目的实施提供借鉴意义。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外文献综述
早在十八世纪，欧洲实施的收费公路建设计划就引入私人资本参与，降低公共部门的财政负担，这一计划已经有了 PPP 模式的雏形。但 PPP 模式现代意义上的形成，主要归功于 20 世纪 70 年代末席卷西方主要国家的新公共管理运动，即在公共服务供给领域进行市场化改革，引入市场竞争机制，提高公共服务水平和供给效率。其中英国政府率先在公共服务领域对私人资本开放，引入市场化竞争，并于 1997 年在整个公共基础建设领域全面推广，此后 PPP 模式逐渐成为世界范围内广受推崇的项目合作方式。但另一方面，由于 PPP 模式风险成因复杂、利益关联方众多、决策程序广、项目周期长，风险的不确定性成为制约项目顺利实施的关键性因素，因此，风险管理一直是国外学者对 PPP 领域研究的重点。
Li Bing 和 A. Akintoye（2005）对 PPP 模式下项目风险的分类做了深入的探讨，从项目面临的内外部环境入手，把风险划分为宏观、中观和微观三大类。其中宏观风险是由外部环境变化导致项目实施进程受挫的风险；中观风险主要是指项目内生风险引发的不确定性事件，比如需求量变化、运营方式转换、设计以及技术革新等诱发的风险因素；项目微观层面的风险也由内生风险引发的，但它主要指项目各个参与主体之间在合作模式上产生的风险。
Darrin Grimsey 与 Mervyn.K.Lewis (2002)建立了一套完整的风险评价体系，将 PPP 模式风险划分为政策法规、金融、技术、建设、运营、项目回收、不可抗力、环境以及项目缺陷等九大类风险。在此基础上通过构造数学模型的方法，对 PPP 模式风险分担的方案进行评价。这一模型的优点囊括项目各个参与主体的视角，对 PPP 模式风险管理体系的分析全面客观，评价效果明显，应用价值较高。
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第二章 相关理论基础
2.1 PPP 模式概述
2.1.1 PPP 模式的概念
二十世纪七十年代，欧美国家普遍出现经济滞胀和结构性的经济危机，为解决经济困境下财政不足的问题，英国率先引入私人资本参与公共项目的建设和运营，并为规范该模式出台了一系列的政策，这种公私合作伙伴模式的形成是公共服务供给机制的重大创新，充分发挥了市场竞争的优势，实现质量和效率的双重提升，对公共服务管理的发展起到了积极的助推作用，因此得到世界各国的认同和效仿。但有趣的是，PPP 在国内外并没有一个确切统一的概念，因为各个国家和组织对 PPP 的理解和运用存在着较大差异。联合国发展计划署把 PPP 定义为政府部门、社会组织和其他盈利性企业之间维系某个项目运转需求而产生的一种协作形式。欧盟委员会则认为 PPP 是区别于传统意义上由政府部门独自提供公共物品或服务的一种运营模式，即政府部门与私人资本在平等互利的基础上建立的一种合作伙伴关系。加拿大 PPP 国家委员会把 PPP模式定义为政府部门与私人资本之间的一种经济合作关系，即政府部门推出相应的公共产品，由私人资本参与利用其资金、设计、建设和运营维护等方面的优势，为公众提供更加优质的服务或产品。我国政府在官方文件中将 PPP 翻译为政府与社会资本合作模式。即政府对适合 PPP 模式运作的项目立项，然后采取招投标或竞争性谈判的方式选择实力较强的社会资本方，双方在平等互利的基础上签订合同协议，明确权责利关系，由社会资本方提供满足社会公众需求的公共产品和服务，同时政府部门采取各种形式满足社会资本方获得合理利润要求的一种合作模式。
尽管融资是 PPP 模式形成初期最主要的功能，但不能简单地把 PPP 理解成一种融资模式。在公共服务领域尤其是基础建设项目引入PPP是一种双赢策略，比政府或社会资本单独行动更加体现效率。PPP 的广泛应用打破了政府在提供公共服务产品上计划大于公平，效率低下的生产困境，为公共服务供给领域引入民间闲置资金的同时，又带来了新技术和市场化的管理模式。PPP 使政府和社会资本充分发挥自身优势，有助于公平和效率统一结合，为公共产品供给领域的改革带来新的发展思路。
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2.2 PPP 模式风险管理理论
2.2.1 风险管理理论
通常意义的风险（risk）是指“损失的不确定性”，这种“不确定性”包括事故发生与否不确定、发生的事件不确定、发生的状况及发生的结果不确定。人类的风险意识，对风险管理的思想可以追溯至人类文明的开端，早在公元前916 年产生的共同海损制度（General Average）和公元前 400 年的船货押贷制度（Bottomry Contracts）已经有了风险管理的雏形。
现代意义上的风险管理理论始于二十世纪中叶，1956 年拉塞尔.格拉尔（Russell Gallagher）在《风险管理-成本控制的新时期》一文中正式提出了风险管理的概念。他把风险管理定义为风险管理单位对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。自此，对风险管理的理论研究被系统性的引入各个领域，并在众多大型建设项目如美国华盛顿地铁、英国伦敦地铁、香港地铁等得到了成功的运用和实践。
2.2.2 PPP 项目风险的特点
由于 PPP 项目具有投资和运营周期较长（一般 25-30 年）、投资规模较大、各个参与方权责关系错综复杂协调难度大、风险因素动态多变、风险分担主体众多、项目公共性较强等特点，再加上国内相关政策不够成熟、法律法规冲突等因素，其在项目风险管理中存在着更多的不确定性和复杂性。此外，PPP 项目除了具有一般项目风险管理的特征外，基于自身特性又呈现出以下特点：
（1）多样性。PPP 项目参与方众多，既有政府部门，又有社会资本、银行、信托、保险等组织机构参与，加上公共产品的属性，还要考虑到社会公众的利益诉求。围绕着一系列合同协议所产生的权责关系十分复杂，这就决定了 PPP项目风险因素的多样性。此外，由于各个参与方所持的价值尺度不同，对风险的预期、承受能力、控制能力也不同，因此，即使同一风险源对不同参与方的影响和作用形式也具有多样性。
（2）高不确定性。PPP 项目的融资模式多元化，投资结构多元化，利益关联方多元化，风险因素难以量化，任何外部或内部环境的变化都会导致 PPP 项目潜在风险源的出现。虽然通过科学的风险管理手段可以将 PPP 项目风险降到最低，但风险的多样性和难以量化的风险管理手段直接导致风险因素的高不确定性，而众多的利益相关方又会放大这种“不确定性”，间接上加大了风险管理的难度。
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第三章 PPP 模式下的 G 大桥项目风险识别........................ 12
3.1 风险来源及识别方法 ...................... 12
3.2 风险分类 .......................... 14
第四章 PPP 模式下的 G 大桥项目风险评价 ...................... 22
4.1 风险评价的方法 ..................... 22
4.2 基于 AHP 的模糊综合评价步骤 ................. 23
第五章 G 大桥项目风险的应对策略.......................... 36
5.1 风险分担的原则及过程 ........................ 36
5.2 G 大桥项目风险分担的方
