探讨我国司法制度与WTO的关系
摘要:WTO规则表面上是贸易规则,但实际上是以政府行为为约束对象,所以WTO规则主要是行政法规则。其中司法审查制度是通过成员国内的司法审查体制,给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会,以纠正违背WTO规则的政府行为,达到消除各种贸易壁垒的目的,最终实现全球贸易自由化。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度,这是WTO规则中最重要的制度。我国的司法审查制度在司法审查的范围、原告资格、司法审查的标准、审判独立等方面均应进行改革和完善,以适应WTO规则的要求。
关键词:WTO 行政诉讼 司法审查
Abstract:Outwardly, WTO regulations are trade regulations, but in fact they regard governmental acts asrestricted objects, therefore mainly, WTO regulations are administrative regulations. Among these, by follow-ing the member nations’system, judicial examination system provides relief opportunities for those organizationshaving been badly influenced by governmental acts in order to rectify those governmental acts that break WTOregulations, to eliminate all kinds of trade obstacles and finally realize global trade liberty. WTO requires itsmember nations to establish judicial examination system tallying with its provisions, and this is the most impor-tant system in WTO regulations. Chinese judicial examination system should be reformed and improved in exam-ination scope, the prosecutor’s qualification, standard of judicial examination, judgment’s independence, in or-der to adapt to the requirements of WTO.
Key words:WTO (the World Trade Organization); administrative lawsuit; judicial examination
WTO的宗旨在于通过消除各种国际贸易壁垒,实现全球化贸易自由化。各种国际贸易壁垒,主要来自其成员国的政府行为。WTO规则表面上是贸易规则,但实际上是以政府行为为约束对象———其所有23个协议都规范政府行为,其中21个协议直接与政府有关,所以WTO规则主要是行政法规则,其中最重要的是司法审查制度。因为WTO是通过成员国内的司法审查体制,给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会,以纠正违背WTO规则的政府行为,达到消除各种贸易壁垒的目的,最终实现全球贸易自由化,所以,缺乏司法审查制度,WTO的很多规则将成为空中楼阁。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度。中国的司法审查制度与WTO有何差距,以及如何缩小这种差距,是中国加入WTO后面临的重要课题。
一、WTO与司法审查范围
1、关于抽象行政行为
在我国,抽象行政行为免受司法审查。我国《行政诉讼法》第11条规定的受案范围仅限于具体行政行为,第12条规定对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的,法院不予受理。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条的规定也将抽象行政行为从司法审查的范围中予以排除。WTO规则体系中GATS第6条第2款(a)项规定:“每个成员应维持或按照实际可能,尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序,在受影响的服务提供者的请求下,对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查,并在请求被证明合理时给予适当的补救。”WTO对这里的“行政决定”虽未做明确的规定,但综观全文,可知是指成员国行政机关针对不特定的相对人作出的决定。[1]在我国,抽象行政行为是指针对不特定的对象制定和发布的普遍性行为规范,可见WTO规则规定的“行政决定”与我国的抽象行政行为的含义是相似的,这表明政府的抽象行政行为将成为司法审查的范围。由此修改我国现行《行政诉讼法》就势在必行了。值得注意的是,WTO确定的司法审查原则并非是一个普遍适用的原则,WTO规定的司法审查范围仍有一定的局限性,即只要求将其所规定的抽象行政行为———一般是涉及贸易的抽象行政行为,纳入司法审查的范围。然而,抽象行政行为可以反复适用,一旦违法,更具危害性。现实中,抽象行政行为存在混乱和违法的情况已是不争的事实,主要原因是现行对抽象行政行为的一般监督和备案监督制度不能有效解决抽象行政行为本身的问题。从近年我国理论界和实务界讨论的情况看,逐步扩大司法审查的范围、淡化具体行政行为和抽象行政行为的划分界限、将部分抽象行政行为纳入司法审查的范围,已是众望所归。1999年10月1日实施的《行政复议法》先行一步,将部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。2001年河北律师乔占祥诉铁道部春运票价上涨案也给了世人同样的信号。因此,我国应以加入WTO为契机,修改《行政诉讼法》,不仅将有关贸易的抽象行政行为纳入司法审查的范围,而且将其他大量的抽象行政行为纳入司法审查范围。
2、关于行政终局裁决
我国在加入WTO议定书中承诺“如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说,我国向WTO其他成员承诺了司法最终审查原则。终局裁决的行政行为是指法律规定的由行政机关最终裁决、不受司法审查的行政行为。司法最终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在,行政争议依然可以先向复议机关申请复议,只是复议决定不具有终局性,这就要求对我国相关法律进行修改。我国《行政诉讼法》第12条第4项规定,“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。《商标法》和《专利法》属于知识产权法的范畴,为了与WTO规则相衔接,我国及时废除了其中的复议终局制度,当事人对复议裁决不服,可以向人民法院起诉。新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规均规定了司法最终审查原则。目前与WTO直接冲突的我国有关行政终局裁决的规定主要有《行政复议法》第14条:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决”。根据该条规定,国务院有行政最终裁决权,但是当裁决涉及到WTO与我国承诺中有关贸易的内容时,从履行我国对WTO的承诺看,该裁决应该可以进入司法审查,所以《行政复议法》需作出相应的修改。另外,《行政复议法》第30条第2款关于自然资源的行政终局裁决的规定、《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条第2款关于可以选择行政复议和诉讼,一旦选择了复议,则复议决定为终局裁决的规定与WTO虽然没有直接相冲突,但司法最终审查是一个国家法治水平的体现,也是法治国家的基本理念之一,对所有行政行为进行司法最终审查是法治原则的应有之义。另外《税收征收管理法》第56条规定,纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有在缴纳相关款项后,才能申请行政复议,同时规定行政复议是行政诉讼的前置程序。如果税务机关对当事人科以缴纳巨额税款的义务,则当事人可能由于无法缴纳相关款项而无法申请复议,从而被剥夺通过司法审查寻求救济的权利,这在本质上是与WTO司法审查的原则相冲突的。
二、WTO与司法审查的原告资格司法审查是由原告启动的,明确原告资格直接涉及到保护当事人诉权和司法审查的力度。WTO对诉权享有者的规定有三种情形:一是具体确定享有诉权的人。如TRIPS协定第41条第4项规定的诉权享有人为“参与程序的当事人”;二是以例示方式规定诉权享有人。如《补贴与反补贴措施协定》第23条规定的诉权享有人为“参与行政程序以及直接和自身受行政行为影响的所有利害关系人”;三是一般性地规定受影响的人。如GATS第6条第2项规定的诉权享有者为“受影响的服务提供者”。总体而言,享有诉权的人都是受有关行政行为影响的人。中国加入WTO议定书明确承诺享有诉权的人为“受到被复审的任何行政行为影响的个人或企业”,使用了受影响的任何人,足见享有诉权的人的范围十分宽泛,超出了利害关系人的范畴。我国行政诉讼法对原告的资格规定是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此,原告资格的享有者仅限于行政行为的直接相对人。2000年3月8日公布实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和
