本文是一篇政治学论文，笔者认为乌干达的难民自力更生政策力图将数量日益攀升的难民从“不速之客”化为国家建设的力量，积极探索难民问题的有效化解途径。难民自力更生政策彰显了非洲国家解决难民问题的意愿与能力，体现了非洲政府的能动性与积极性，是“以非洲方式解决非洲问题”的有益尝试。
一、乌干达难民自力更生政策的历史背景与动因
（一）乌干达接收难民的历史与现状
乌干达在非洲大陆的地缘政治环境十分复杂。乌干达靠近非洲大陆中心，素有“非洲心脏”之称，东与肯尼亚相连，西与刚果（金）毗邻，南与坦桑尼亚和卢旺达交界，北与南苏丹接壤。乌干达悠久的难民收容历史最早可以追溯到第二次世界大战期间。二战时期，因战争而流离失所的欧洲人逃难至乌干达并在此定居。二战结束后，乌干达周边的国家相继爆发了争取独立的斗争，周边动乱的局势使得更多难民涌入。乌干达处于非洲中部这个流离失所次区域的中心地带，是来自邻近国家（主要是南苏丹、刚果民主共和国和卢旺达）的难民的庇护地。①因此，在接纳逃离大湖地区、非洲之角和东非地区的迫害与冲突的难民方面，乌干达具有悠久的历史。
乌干达独立初期迎来了来自苏丹的首波难民潮。当时正值苏丹内战时期，难民的大量涌入使得两国关系逐渐紧张。在之后的二十多年内，乌干达政府陷入与苏丹进行政治军事对抗的局面。1986年，约韦里·穆塞韦尼（Yoweri Museveni）和全国抵抗运动（the National Resistance Movement，简称NRM）执掌政权，但并未能有效地化解乌干达的内外矛盾。1986年以来，乌干达境内存在着多个反政府武装团体，这对该国北部地区来说是极大的隐患。同时，随着苏丹战争的加剧，越来越多的苏丹寻求庇护者越境进入乌干达，使得北部地区的难民局势持续恶化。
（二）乌干达政府实施难民自力更生政策的动因
乌干达的难民自力更生政策是乌干达收容和治理难民的官方战略。这一政策是悠久的难民收容历史孕育的，是在国际社会应对难民危机的压力推动下产生的，也是乌干达政府基于政治、经济、国际关系、民族主义思想等多种动机的综合考量。因此，乌干达难民自力更生政策的出台受到多重因素的影响。
1．现实因素：乌干达北部旷日持久的难民局势亟待处理
乌干达出台难民自力更生政策最初的目的是缓解其北部不断涌入的苏丹难民造成的压力。20世纪90年代，苏丹国内冲突不断。苏丹人民解放军对喀土穆政府的战争导致到1990年有超过5万名苏丹难民逃往乌干达北部避难，使得西尼罗河地区动荡不安。①大量难民的涌入又为处于战争中的苏丹双方势力提供了可乘之机。苏丹人民解放军通过难民群体渗透进乌干达，在难民定居点中寻求庇护，同时实施难民军事化计划，意图对苏丹喀土穆政府进行打击。而喀土穆政府则在西尼罗河两岸地区部署军用飞机，意图对其假定的苏丹人民解放军目标进行轰炸。因此，乌干达北部西尼罗河地区的情况因苏丹的跨境冲突变得愈加复杂和动荡。到了20世纪90年代末，随着难民人数激增，为了解决这一现实难题，乌干达政府开始寻求以可持续的方法解决其北部地区旷日持久的难民局势，自力更生政策应运而生。
2．政治动机：政治精英寻求政权合法性与个人威望
乌干达难民政治的形成与其后殖民主义的特征息息相关。乌干达在1894年至1962年间是大英帝国的保护国。在殖民统治期间，大英帝国经常将中央的布干达的地位凌驾于其他王国之上。乌干达独立时实行联邦制，新生国家的政治权力主要掌握在布干达精英手中。布干达和其他王国之间的历史关系使历届乌干达政权都重视在偏远腹地加强政治权威。①而这些腹地（如北部西尼罗河腹地与西南腹地）正是乌干达境内的难民聚集地。因此，以有效的方式管理难民并得到他们的支持，就成为中央政府寻求资源、维持在难民收容腹地的权威以及获得政权合法性的关键。这实际上是庇护主义的体现。庇护关系是指地位不相等的各个群体之间的一种交换关系，是强者与弱者之间的互惠，实质上是一种政治契约：庇护者为依附者提供安全的环境、公共资源等，作为回报，依附者为庇护者提供支持，服从其统治，帮助其赢得政权合法性。②因此，为了构建一种从中央政府到地方政府再到底层难民的庇护网络，奥博特、阿明、穆塞韦尼都坚持在这些地区实施宽容、进步的难民自力更生模式。
二、乌干达难民自力更生政策的起源与演变
（一）政策起源：历届政府的前期探索（1962年-1999年）
独立后历届政府在长达六十年的实践中逐渐摸索出的自力更生收容模式，是乌干达现行的难民自力更生政策的基础。20世纪60年代，乌干达西南地区的纳基瓦莱（Nakivale）定居点对逃避种族冲突与政治迫害的卢旺达居民开放，并为其提供可耕地。纳基瓦莱定居点成为乌干达历史上第一个正式的难民定居点，至今依然保留着“宽容”对待难民的模式。自1962年独立以来，无论是弥尔顿·奥博特（Milton Obote）政府、伊迪·阿明（Idi Amin）政府抑或是当政的约韦里·穆塞韦尼政府，全都不约而同地继承并不断探索难民自力更生的模式，为1999年难民自力更生战略正式出台进行了实践尝试，并提供了宝贵的政治遗产。
1．初步探索自力更生模式（独立后与奥博特第一次执政时期，1962年-1970年）
1962年10月9日，乌干达宣布独立，成立了乌干达联邦。1967年9月，奥博特确立共和制，并宣誓就职总统。刚刚执掌政权的奥博特，在稳固政权的同时，还必须正视乌干达境内严峻的难民情况。20世纪60年代，非洲大陆的民族解放战争正在如火如荼地进行。战争频繁的后果之一就是制造了大量的难民。由于被苏丹、刚果和卢旺达等殖民解放战争大潮所围困，乌干达正处在一个具有挑战性的地缘政治环境之中。面对此种情况，新生的乌干达政权开始逐渐摸索以自力更生的方式收容难民的模式。从1962年在纳基瓦莱设置难民定居点开始，奥博特政府为难民划拨耕种土地，希望难民可以实现自力更生。
（二）政策萌芽：出台自力更生战略（1999年）
1999年，乌干达总理办公室和难民署乌干达办事处共同设计出台了自力更生战略。该战略是难民自力更生政策的萌芽和开端。最初，这一战略是为了应对20世纪90年代乌干达北部地区旷日持久的难民局势。随着难民形势不断变化，后期政府将自力更生战略扩展到乌干达所有收容难民的定居点。自力更生战略也成为乌干达难民援助的主要政策框架，通过向难民划拨土地、允许他们免费获得政府的卫生和教育服务，使其在定居点内自力更生。
联合国难民署将“自力更生”定义为“个人、家庭或社区以可持续的方式、有尊严地满足基本需求（包括保护、食物、水、住所、个人安全、健康和教育）的社会和经济能力，通过发展和加强受关注者的生计，最终减少他们的脆弱性和对人道主义或外部援助的长期依赖。”①乌干达难民自力更生战略的总体目标也与联合国提出的“自力更生”概念的内在逻辑相吻合，即“提高莫约（Moyo）、阿鲁阿（Arua）和阿朱马尼（Adjumani）地区的人民（包括难民）的生活水平；增强该地区的难民和国民的能力，使他们能够自食其力；建立确保难民的服务与国民的服务相结合的机制。”
三、乌干达难民自力更生政策的内容与措施 ......................... 31
(一)法律规定的政策内容 ..................................... 31
1.设立难民事务行政机构 ........................... 32
2.提供难民身份认定程序 .................. 34
四、乌干达难民自力更生政策的成效与挑战 ....................... 45
(一)乌干达难民自力更生政策取得的成效 .......................... 45
1.定居点的基础设施建设得以改善 ........................ 46
2.“慷慨友好”的国际形象得以塑造 ..................... 49
结语 ................................ 62
四、乌干达难民自力更生政策的成效与挑战
（一）乌干达难民自力更生政策取得的成效
由于未能实地调研，本文有关乌干达难民自力更生政策成效的探析大多基于二手的文献资料，如实地调研乌干达难民问题的第三方独立机构的报告、联合国难民署官网的数据资料等。
本节主要涉及的第三方机构及其出具报告包括：
第一，2021年“倡导种族平等以促进健康社区发展”协议（the Racial Equity to Advance a Community of Health Initiative，简称 REACH Initiative）机构提交的《乌干达难民行动——2021年参与式评估国家报告》。①2021年，联合国难民署与第三方机构“倡导种族平等以促进健康社区发展”协议合作，对乌干达境内所有定居点以及坎帕拉的的难民人口进行了电话调查，共对13个定居点进行882次电话调查，对坎帕拉难民完成66次电话调查，调查内容涵盖难民登记、难民保护、健康、生计、饮用水和卫生设施、环境能源等方面的主题。此外，该调查还采取了关键信息者访谈（Key Important Interviews，简称KII）以及焦点小组讨论（Focus Group Discussions，简称FGD）的形式以补充定性数据，共计与难民社区特定群体（残疾人、妇女、老人、少数群体）代表、地方当局、总理办公室定居点指挥官、社区领袖、提供服务的合作伙伴以及东道社区代表进行了183次关键信息者访谈，与12-17岁的儿童难民进行了46次焦点小组讨论。在深入调查研究后，该机构发表了《乌干达难民行动——2021年参与式评估国家报告》。
第二，2020年“发展之路” （Development Pathway）机
