摘要：探讨船舶发生溢油污染事故后，国家应如何采取强制措施避免损失扩大 ，以及国家损失索赔主体和索赔机制的建立。
Abstract: In circumstance of oil spill from vessels, how do the relevant authorities take compulsive measures to avoid the expanding loss, who is the principal party in national resource damage and loss compensation, and how to establish the national compensation scheme and system.
2002年11月13日，巴哈马籍的“威望号”在西班牙加利西亚省海域发生了世人注目的沉船溢油事故，至笔者完稿时仍有每天100多吨原油溢出。此次事故被生态学家称之为可能是世界上最严重的燃油泄漏事件。事发后，世人首先关注的是：如何尽可能地清除污染？污染后的环境该怎样治理？上亿美元的费用和损失应该由谁来支付？采取何种措施避免类似事故的再次发生？作为中国的环保人士，设想一下，如果类似的事故发生在我国沿海，我国该如何应付此类事故，事故后处理又能做些什么，做得如何？随着我国对海洋环境保护意识的增强，我国对防治船舶溢油事故从法律和政策面上给予了高度的重视和支持。如新修订了《海洋环境保护法》（下称〈海环法〉），制定了中国、区域和港口3个层次的《溢油应急计划》，在部分地区成立了海 区溢油应急示范工程，配备了相当数量的反应设施、设备和器材。但是，在事故后污染损害索赔方面却仍处于起步阶段，如：
由交通部与国家环保局制定的《中国海上船舶溢油应急计划》第2.7条“索赔和赔偿”中仅仅规定：关于油污损害的索赔与赔偿，按《1992年油污损害民事责任公约》和由国务院规定的船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度等具体办法执行。但纵观我国法律法规，国内立法对油污事故处理、损害赔偿仅有一些原则性的规定，而无没有完整、具体的规定，导致各地在事故处理、索赔时，方式、依据和标准存在较大的差异。尤其是在涉外事故处理中，常使国外的船东、保险公司、保赔协会无所适从。①同时，由于我国是世界上唯一的既未加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》及其议定书，又未设立油污损害国内基金赔偿机制的国家，由于缺乏国家资源损失索赔机制，使得油污受害人之一国家常常得不到应有的赔付，致使受损的海洋环境无足够费用恢复，严重影响了我国海洋资源的可持续性发展。因此，探讨并逐步建立我国国家油污损害赔偿机制，完善我国海上油污损害行政和民事立法工作显得尤为重要。本文结合我国油污损害索赔实践，试对国家油污损害索赔机制加以论述，以供商榷。
一、船舶溢油事故的清污主体
由于船舶发生对环境可能造成重大污染威胁的事故后或实际溢油事故发生后，应由谁采取相应污染防治措施，直接影响到提出索赔的主体资格是否适格以及提出索赔范围是否合法等问题，因此，明确上述问题是解决索赔机制的前提。我国《海环法》已明确规定了国家海事行政主管部门（引自《海环法》概念，下文称海事局）负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理。一旦发生事故，国家行政机关会立即展开调查，查明事故原因和责任后，对责任方依法给予行政处罚，上述措施作为是一种行政干预已被认同。但是，在发生船舶污染事故后，海事局是否可对所有的船舶污染事故的都需强制清污，以及强制清污后如何处理等问题仍存在着争议。对此，笔者提出以下观点：
根据《海环法》第71条规定：船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。对该条的理解应包括以下两点：
一是并不是所有船舶污染事故，海事局都会组织强制清污。根据法律原理，发生事故的船舶永远是第一清污责任人，当污染事故较少，不会产生重大污染损害后果时，发生污染事故的船舶或其船东往往会立即组织船员或其雇员或者是雇用专业清污公司采取有效措施控制或减轻油类的溢出和污染。有时，为防止损害其自身利益，受到污染危害或威胁的其它人也会自行清污。并且，条文中“有权”只是一种授权，并不意味着事事都“应该”采取强制措施，即使是存在重大污染损害或其威胁的污染事故发生了，只要污染责任人有能力并已及时采取了清污措施，海事局也无需采取强制措施。此时，海事局应依法履行监督管理职责，主要包括接受事故报告，做出事故评价，监督清污行为和效果等。很明显，上述情况下所产生的法律关系更多地体现了民法范畴的合同法律关系和民事侵权法律关系，仅有海事局监督清污效果等措施体现了行政法律关系。
二是只有同时满足以下条件的污染事故，才可采取强制清污措施。这些条件应包括：船舶发生了海难事故；事故存在着重大污染损害或其威胁；污染责任人不能或不作为。理由是：船舶溢油污染事故主要有两种方式，即操作性和事故性。目前，由于对于何种情况下属于“海难”存在着不同理解，因此，导致行政强制措施的运用不一致。在《海商法》、《海上交通安全法》、《海环法》中都提到了“海难”字眼，但都没有具体定义。②在布莱克法律词典和《国际海事词典》中，“海难”的含义包括以下几个方面：一是事故；二是由突然的、意想不到的、不寻常的原因造成的事件；三是不可预见或防范的事件；四是不可避免的不幸，如火灾、沉船、雷电等。而有的学者认为，“海难事故”是指我国《水上交通事故统计办法》中所指的包括碰撞事故、搁浅事故、触礁事故、触损事故、浪损事故、火灾、爆炸事故、风灾事故、自沉事故和其他引起人员伤亡、直接经济损失的水上交通事故。上述理解是“海难”的广义概念，包括了意外事故和故意排污等非寻常的事件。但也有一些学者认为，“海难事故”仅指意外事故，不包括船舶故意排污事件，也就是说除非船舶发生意外或不可抗力，否则不得强制。对此，笔者认为应参照国际惯例，将《海环法》中的“海难”理解为在海上或者与海相通的可航水域，船舶发生的意外或不可抗力或者造成人员伤亡及其他经济损失的海上危险，包括了船舶意外事故和大规模地故意排污。因为大规模地故意排放污染物相对于海洋环境来讲会造成重大经济损失的事件，属于非寻常的事件，如不强制清污，则海洋资源将得不到合理保护。《中国海上船舶溢油应急计划》并未明确到溢油量多少而启动哪一级的应急计划，而是授权给各级溢油应急指挥部在接受事故报告后做出评价。因此，对于“重大”的理解应由主管机关根据当地实际情况做出污染评估。而一旦决定采取强制措施，主管机关即可启动应急反应计划，各部门可依职责展开溢油控制、清除等措施，从行政学上讲，上述情况下的强制清污行为是一种行政行为，应纳入行政强制执行的范畴。因此产生的强制清污费用及相关费用应采取行政手段向污染责任人收取，当责任人在法定期限内不履行缴纳强制清污费用后，可由海事局申请法院强制执行。由于强制清污是行政机关依行政职权采取的行政行为，因此强制清污费用不应通过民事途径获得民事赔偿。
二、船舶污染事故中国家损失的索赔主体
船舶污染事故索赔中，应首先明确溢油事故民事权利主体。③然而，由于海洋环境损害所侵害的权利和财产的种类、范围等具有多样性和复杂性，使得确定某些海洋环境损害赔偿纠纷案件中的民事权利主体与确定普通的民事损害赔偿纠纷案件中的民事权利主体相比，具有一些特殊性。就船舶溢油事故而言，涉及事故的船方或其保险人是当然的民事义务主体。造成海洋环境损害赔偿民事权利主体是指参加海洋环境损害赔偿民事法律关系，对海洋环境损害赔偿享有权利的人。在我国，海洋环境损害赔偿的民事权利主体包括自然人、法人和其他组织以及国家。对于受到污染损害的自然人、法人的民事权利主体资格目前争议不大，但围绕国家损失民事权利主体问题仍存在着较大争议。对此，笔者认为：
虽然在《1969年国际油污损害民事责任公约》（下称CLC69）没有对索赔主体具体定义，但在《油污损害指南》（虽不为公约，但有极高的参考价值）明确了油污损害的索赔主体包括了自然资源的所有人或者管理人，而根据我国宪法规定，自然资源为国家所有。因此，可初步认为，国家是国家损失民事权利的主体。同时，根据《海环法》第90条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大经济损失的，由依照本规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求。该法至少明确了以下两点问题：一是海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区为国家所有，国家损失民事权利主体为国家。二是进一步确认了各行政机关代表国家行使国家民事权利。此时，国家行政机关与污染责任方处于平等的法律地位。上述观点已被普遍接受并在一些污染事故索赔案例中得到认证。如在“闽燃供２”轮污染损害赔偿纠纷一案中，广东省高院认为：我国领海的资源属于国家所有，各级人民政府是国家在特定区域的代表，广东省海洋与水产厅在其管理下的国有资产和资源受到侵害时，可以依照民事财产关系，向侵害方提起民事损害赔偿诉讼，使国家财产和自然资源受到不法侵害时能得到全面的保护。④虽然法律已经确立行政机关的索赔主体地位，但是由于规定过于原则性，没有如美国《1990油污法》对自然资源托管人那样详细和具体的规定，使得在实际操作中存在着哪一个行政主管部门或者哪一层级的行政机
