本文是一篇国际关系论文，本文利用国际关系层次分析法的研究思路建立分析框架，形成了解释英国气候变化政策积极性变化的三个层面的原因。首先，从国际层面来看，两大因素推动了英国在气候变化政策上积极性比“脱欧”之前更有提升。第一，气候变化对社会发展造成严重威胁，气候安全作为一种新的非传统安全，越来越受到国际社会的广泛重视。第二，碳中和已经成为全球大趋势，主要大国纷纷出台绿色低碳政策，能源转型和低碳技术进步已经成为世界经济新动能。
第一章 英国“脱欧”之前的气候变化政策发展过程
第一节 坚定反对期（1973-1990）
自1973年英国加入欧共体之后，两者之间因彼此相异的环境政策和管控风格，产生诸多冲突。撒切尔夫人（1979-1990）保守党政府执政期间，英国反对欧共体的环境政策，是因为建立标准化、统一化的环境指标会使治污成本过高，与英国坚持的低成本有效治污理念严重不符。另外气候变化刚刚进入公众视野，还未获得高度的公众认同感，公众对气候变化政策并不重视。26这一时期英国的环境政策制定是消极的27，倾向于依靠协商同意的自愿方法解决28。这种政策风格与“绿色先锋”(丹麦、荷兰和德国)的主张完全不一致。这些国家将其国内的环境政策应用在欧共体层面，为欧共体制定了严格、统一的环境标准29。撒切尔夫人拒绝执行欧共体的环境标准，认为气候监管对英国经济不利。撒切尔反对气候监管的一个典型例子发生在1989年，当时法国、荷兰和挪威召开了海牙大气峰会（Hague Summit on the Atmosphere）。这是最早将气候变化作为一个独立的环境问题来解决的国际尝试之一。尽管有17个国家的政府参与，但是英国拒绝加入这场峰会，迫使欧共体作为一个集团退出。为了证明这一决定的合理性，英国表示，“它不能接受一个在环境问题上可以取代国家主权的超国家权力机构”。
因此，这一时期的英国很少执行欧共体发布的环境指令，也很少参加欧共体环境活动，阻碍了欧洲采取严格的环境立法以及欧洲环境政策一体化。另外，英国的跨国空气污染造成了斯堪的纳维亚半岛的酸雨，自然而然也遭到了欧洲其他国家的谴责，欧共体将英国称为“欧洲污染者”。31这一称呼除了是对英国污染环境的控诉，也是对英国坚持消极环境管控风格的诘问，同时也是对英国加入欧共体后在环境政策上疏离欧洲大陆的谴责。
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第二节 转型适应期（1990-1997）
二十世纪八十年代末，英国在环境领域逐渐表现出更“积极”的态度，采取相对严格的控污措施，吸纳公众进入环境管理，建立综合污染管控系统等，以此试图摆脱“欧洲污染者”的形象。这种转变在一定程度上是由于公众的压力，公众环保意识逐渐觉醒，对环境治理问题的兴趣高涨，在1989年的欧洲选举中，英国绿党获得了创纪录的15%的选票，而1984年只有0.5%的选票，选民们表达了对撒切尔忽视气候变化政策的不满32。面对这些事态发展，撒切尔开始在国际层面上转变她的气候变化政策方针，但同时在欧盟层面上坚决反对一体化的气候变化政策。在1990年联合国的活动中，撒切尔就气候变化的原因和全球变暖的危险发表讲话。33在她的继任约翰·梅杰（1990-1997）的领导下，英国参加了1992年在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会，里约会议签署了《联合国气候变化框架公约》，该公约承诺签署国共同努力应对气候变化，并提供了一个可用于制定未来气候条约的框架。受到气候变化框架公约的启发，欧盟开始寻找可以用来实现《公约》气候目标的政策机制。在1993年1月至6月丹麦担任欧洲联盟理事会主席期间，理事会议程的一个主要部分是设立欧盟管理的碳税。34英国政府明确表示反对征税，35当德国代表于1994年接任理事会主席时，他们提出了一项新的碳税提案，旨在照顾到英国的关切，英国再次拒绝了这项税收，迫使德国撤回其提案。
虽然英国政府继续在欧盟层面上反对一体化的气候变化政策，但它通过签署《联合国气候变化框架公约》承诺采取国内气候行动。1993年，保守党政府转变立场，在财政大臣肯尼思·克拉克(Kenneth Clarke)的领导下，引入了自己的碳税。然而面对来自工党的强烈反对和来自保守党后座议员的反对，这项税收失败了。但是梅杰在气候变化问题上的行动暂时缓解了撒切尔所面临的公众压力。90年代，英国政府推广“dash for gas”运动，在一定程度上从燃煤发电转向了天然气发电，推动了温室气体减排，甚至因此提出了更具雄心的减排计划——2010年实现二氧化碳减排20%（以1990年为基线）。37然而，雄心并不总能带来政策上的成功。由于公众的强烈反对，英国为逐步减少车辆使用而设计的燃油税不得不在2000年报废。
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第二章 英国“脱欧”之后气候变化政策发展
第一节 加大应对气候变化力度
2016 年以来，英国政府在调整产业结构、节能提高能效、优化能源结构、控制温室气体排放等方面采取一系列措施，取得积极成效。净零目标对英国经济产生深远影响，为能源、工业、建筑、交通等部门的经济增长提供了重要机遇。这几个部门中，能源部门二氧化碳排放量降幅最大，工业次之（见图 3.1）。“脱欧”之后，为进一步加快减排，这几个部门都已出台一系列低碳政策。
图:2.1 英国各个部门排放量60(作者根据资料翻译)
一、能源部门
由于英国碳定价政策和对可再生能源的支持，英国在电力系统中已经大幅减少对煤炭的依赖。从 2007 年的煤炭发电占 34%减少到 2019 年的 2%。612017 年 4月，英国经历了自工业革命以来的第一个无煤日，2019 年 5 月至 6 月连续 18 天没有使用煤炭发电。622020 年，从 4 月到 6 月，无煤期持续了 67 天。2020 年 2月首相约翰逊宣布，英国政府把煤炭关闭时间从 2025 年提前到 2024 年，并淘汰所有火力发电厂，同时终止对海外煤炭的支持，政府不再向海外热煤开采和煤电厂提供任何直接的官方发展援助、投资、出口信贷或贸易支持。
与电网相连的可再生能源容量也从 2009 年的 800 万千瓦增加到 2020 年 4 月底的 4740 万千瓦，增加了 6 倍。低碳电力的份额从 2018 年的 52.6%增加到 2019年的 54.4%。2019 年，可再生能源的电力份额达到创纪录的 37.1%，2020 年第一季度，47%的电力来自可再生能源。
图:2.2 英国煤炭与低碳能源在总发电量中的份额64（作者根据资料翻译）
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图:2.2 英国煤炭与低碳能源在总发电量中的份额64（作者根据资料翻译）
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第二节 健全职能机构和推动政策出台
2019 年 7 月 24 日,鲍里斯•约翰逊接任特雷莎·梅成为英国首相。2019 年12 月,英国提前举行大选,保守党赢得胜利,约翰逊再次授权组阁。纵观约翰逊执政时期英国的内外政策,其最核心的工作是完成“脱欧”和应对 2019 冠状病毒病的挑战,政府机构及其工作议程基本没有发生大的变化,应对气候变化问题仍由英国商业、能源和产业战略部负责。从 2019 年 7 月开始,约翰逊政府在按照既定程序力争完成“脱欧”进程的同时,对其气候变化政策并没有进行较大调整,仍延续并积极落实之前的气候变化政策。
第一,继续上届政府时期确定的英国到 2050 年净零排放的目标。2019 年 6月 27 日,在特雷莎·梅主持下修订的《气候变化法》正式确立英国到 2050 年实现温室气体净零排放的目标,由此成为世界主要经济体中率先以法律形式确立这一目标的国家。约翰逊上任后,采取积极行动推进净零排放这一目标的实现。为了协调各部门之间的行动,2019 年 10 月,英国政府宣布成立气候变化内阁委员会（Cabinet committee on climate change），首相担任气候变化内阁委员会主席。79气候变化内阁委员会向英国财政部提出发起脱碳资金评审,把它作为英国到2050 年向净零经济过渡得到公平资助的重要政策保障。802019 年 11 月,英国财政部宣布开始对英国向净零经济转型的成本进行评审,评审结果向财政大臣报告,并于 2020 年秋发表了中期评审报告,阐述向净零经济过渡期间指导决策的原则。81这表明英国政府已经把 2050 年净零排放目标的落实纳入优先日程。
另外，由约翰逊主持的气候行动战略委员会（Climate Action Strategy Committee，CAS）决定英国在国内和国际上的总体气候战略。2020 年 5 月，约翰逊还成立了气候行动执行委员会（Climate Action Implementation Committee，CAI)，由英国商业、能源和产业战略部国务秘书主持。82气候行动执行委员会支持气候行动战略委员会，并实施政府的气候战略，推动政府决策的落地。
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第三章 英国“脱欧”后采取更加积极的气候变化政策的原因.............. 39
第一节 国际因素................... 39
一、气候变化对社会发展造成严重威胁 ............................. 39
二、碳中和成为时代主题 ........................ 41
第二节 国家因素.................................. 44
一、利用气候外交重返国际舞台 .......................... 45
二、保持绿色金融领
