本文是一篇国际法论文，文章根据我国政府采购发展现状，一方面与GPA进行比较，另一方面将GPA与政府采购国际规则的发展进行比较，对于《政府采购法》的完善提出很多建议。第一，对于出价开放的政府采购市场要给予国外供应商国民待遇，保障其公平参与政府采购竞争活动；同时要吸收“物有所值”原则，改变我国《政府采购法》重程序、重竞争而轻结果的现状。第二，针对 GPA 谈判过程中国有企业问题，文章建议根据国有企业的性质适度扩大政府采购适用范围，并建议将小额采购纳入到《政府采购法》的规范中。第三，完善采购方式，优化采购程序。
第一章 GPA 及其他政府采购国际规则发展趋势分析
第一节 GPA 的主要内容与评析
GPA 是 WTO 中的一项诸边协议，对于 WTO 成员方而言，其不具有“一揽子协议”的强制性，而是以加入国的承诺为限履行相应义务，但对于各成员方的影响亦不可忽视。由于加入 GPA 就像加入 WTO 时，需要成员方重新展开谈判，谈判目的是为了开放新的贸易市场，即政府采购市场，故其又有“小 WTO ”之称。目前，我国加入 GPA 的进程加快，深入分析、准确理解 GPA 的主要内容和精神实质，对探讨 GPA 背景下完善我国《政府采购法》具有关键作用。
一 GPA 的产生原因
从《政府采购守则》（Tokyo Round Code on Government Procurement，以下简称《守则》）到 1994 年 GPA 的形成，GPA 经历了从无到有，不断发展完善的过程。二战后，在 WTO 成立前的《关税与贸易总协定》（General Agreementon Tariffs and Trade，以下简称“GATT”）时期，因为政府采购市场的开放会给各方利益带来挑战与冲击，“政府采购”直到东京回合第七轮谈判才成为谈判议题。
从 GPA 产生的背景着手分析其产生原因，主要包括：第一，从宏观层面看，经济发展和市场成熟推动自由贸易的扩大。为顺应这种发展趋势，GATT 对各种贸易壁垒进行规制，减少贸易障碍，推动自由贸易。这种推动是持续性的、不断加深的，当政府采购成为阻碍自由贸易发展的壁垒时，必然会引起 GATT 的关注。第二，欧美国家政府采购规则的发展为 GPA 的产生提供了一定基础，欧美国家对 GPA 的产生所起的促进作用主要有两次明显的体现：最先，是对《守则》的形成具有鞭策作用。④第二次世界大战后，欧洲经济共同体（以下简称“欧共体”）要求其成员方的政府采购法律应与 1971 年通过的采购指令⑤相一致，从而实现了政府采购规则的区域化。欧共体成员大部分也是 GATT 的成员，其努力将这些区域化成果推向了 GATT 谈判中，对于《守则》的形成有着不可忽视的作用。之后，欧美国家对于 1994 年 GPA 的产生也发挥着重要作用。20 世纪 90 年代初，欧盟对其采购指令的修改触及到了美国供应商的利益，欧美双方因此产生争议，并经谈判达成《谅解备忘录》，《谅解备忘录》中的核心部分也经谈判吸收到 1994 年版的 GPA 中。第三，欧美国家希望通过他国政府采购市场的开放获取更大贸易利益。当大多数发展中国家政府采购制度都未健全之时，欧美国家政府采购制度已经过两个世纪的发展，其产品更具有竞争优势，故希望有更多的国家开放政府采购市场，为自己国家的供应商争取更多的交易机会。
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第二节 GPA 与其他政府采购国际规则发展趋势
随着政府采购市场的不断扩大和政府采购制度的逐渐完善，GPA 与政府采购国际规则也不断出现一些新的发展趋势。
一 “物有所值”原则
对于“物有所值”的概念，不同国家、国际组织有不同的看法和侧重点，整体而言,“物有所值”强调政府采购应寻求全生命周期中价格、质量、风险、效益的最佳组合，不能以价格作为决定采购结果的唯一或最重要的标准。“物有所值”原则在政府采购国际规则中得到了不同程度的贯彻，如世界银行在 2016年公布的《项目新采购框架和规章》（New Procurement Framework and Regulationsfor Project） 中，增加“物有所值”作为《世界银行政策：投资项目融资下的采购以及其他操作性采购事项》（Bank Policy：Procurement In IPF And OtherOperational Procurement Matters）的首要核心原则；2014 年欧盟颁布的指令2014/24/EC（以下统称《2014 公共部门采购指令》） 中新增加了对维护成本、回收成本、环境成本等在内的全生命周期成本的规制，这也体现出对“物有所值”原则的追求；此外，《2014 公共部门采购指令》、GPA 和 2011 年联合国生效的新修订的《贸易法委员会公共采购示范法》（UNCITRAL Model Law on PublicProcurement,以下简称《示范法》）赋予采购实体否决“异常低价标”的权利和GPA 第 15 条规定除价格为唯一标准情况下，合同要授予“最有利标”等，这些规定都体现出 GPA 和其他政府采购国际规则对“物有所值”原则的吸纳。这些规则的制定说明在今后政府采购活动中，会更加注重最终采购结果的质量，而不再只是一味强调价格因素。
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第二章 我国政府采购法律制度现状及其面对的新情况
第一节 我国政府采购法律体系
目前，针对政府采购领域，我国已形成多层级、涵盖政府采购各个环节的法律体系。首先，《政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）在规范政府采购行为，提高政府财政预算资金使用效率等方面发挥了重要作用，也为政府采购行政法规的制定提供了依据。《政府采购法》的制定主要借鉴了 1994 年联合国《示范法》，重点对政府采购程序和竞争要求作出了规定。21《政府采购法》的基本原则主要包括公正、公开透明、公平竞争。在规定的五种采购方式中，明确应该以公开招标为主要方式，对采用其他采购方式的需按规定进行审批。同时《政府采购法》对采用其他采购方式留下空间，即“国务院采购监督管理部门认定的其他采购方式”。在采购程序上，对于不同的采购方式分别做出了具体规定。在救济机制设计上，主要包括质疑与投诉。质疑是投诉的前置程序，质疑与投诉的诉求应明确具体，投诉范围不能超过质疑的范围。《招标投标法》的产生时间早于《政府采购法》，于 2000年 1 月 1 日生效，该法规定的“招标”包括公开招标与邀请招标两种方式，主要对招标、投标、开标、评标的程序和招投标活动当事人的法律责任进行规定。除《政府采购法》与《招标投标法》外，政府采购活动离不开相关法律的运用，如《预算法》、《合同法》、《行政处罚法》等。
为规范政府采购行为，国务院也制定了配套的行政法规来对法律做进一步的解释、补充，辅助相关法律更好的实施。如 2015 年《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购实施条例》）和 2011 年《招标投标法实施条例》的公布。针对政府采购活动出现的新问题，我国财政部、发展改革委员会（以下简称“发改委”）以及多部委联合都相继出台有相应的部门规章，对不同采购环节产生的问题进行规定。如《政府采购信息发布管理办法》（以下简称“财政部 101 号令”）、《政府采购信息公告管理办法》（以下简称“财政部 19 号令”）、《招标公告和公示信息发布管理办法》等。我国对政府采购活动产生约束力的还包括地方职能部门制定的规范性法律文件。
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第二节 我国政府采购法律制度存在的问题
《政府采购法》颁布至今，我国政府采购法律制度发展已近 20 年，这期间政府采购程序化、透明化观念在采购实体和供应商中建立，但是我国目前的政府采购法律制度还有很多地方值得商榷。一 法律体系内部不协调
（一） 法律适用冲突
在《政府采购法》起草之前，《招标投标法》本意将其适用范围扩大从而与国际政府采购制度接轨，但是《政府采购法》的起草工作的启动致使《招标投标法》不能按照原有计划开展立法活动，仅将工程建设及与之有关的货物和服务采购纳入调整范围，其他范围的政府采购由《政府采购法》调整。两法立法之初的这种情况对我国政府采购法律的实施造成深远而重大的影响。
目前，在政府采购活动中《政府采购法》与《招标投标法》两法并存的局面并没有改变，二者在适用范围上明显存在冲突。依照《招标投标法》的规定在中国境内的招标投标活动，不论采购实体、采购资金性质为何都要适用该法；《政府采购法》中规定政府运用招标方式采购工程时适用《招标投标法》，两法冲突显而易见。如按照《招标投标法》的规定，政府采用招标方式采购货物与服务的也要适用该法，那么招投标活动中所产生的法律责任、所能运用的救济方式也要以《招标投标法》为根据，这样就排除了《政府采购法》的适用，会使这类采购活动脱离《政府采购法》的约束，这显然与《政府采购法》的立法目的不同。其次，《政府采购法》虽然规定工程采购适用《招标投标法》，那么工程采购是全部适用《招标投标法》，还是仅招标程序适用该法并未言明。总之，两部法律因为涉及到规范内容出现重合而引起的冲突说明两法并未做好有效衔接，这也使两法自产生之时就令我国政府采购法律体系存在缺陷。为此2015 年《政府采购法实施条例》不得不对上述问题进行厘清，即政府利用招标方式采购工程以及与此相关的货物、服务虽然适用《招标投标法》及其实施条例，但不影响其政府采购的属性以及政府采购政策的执行。
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第三章 我国政府采购法律制度与 GPA 同异化分析...................18
第一节 我国政府
