本文是一篇财政论文， 本文通过省直管县财政体制改革这一“准自然”实验，分析了改革对地级市融资平台公司债务水平的影响。从过去的改革中吸取经验教训，是中国推进国家治理能力现代化的重要法宝。
1 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 省直管县财政体制改革
对于政府层级关系如何安排的研究向来丰富。政府间关系的本质是“集权”与“分权”平衡博弈的结果。20世纪80年代以来，中国开始实行市管县体制。此后，“中央—省—地级市—县—镇”的管理模式推行开来。但随着中国日新月异的发展，“五级政府”与现行政府职能的沟壑越来越大（张占斌，2007；才国伟和黄亮雄，2010）。以1994年为划分，我国在此之前实行财政“包干制”，之后则为“分税制”，形成了两种风格迥异的财政格局（李永友，2014）。在1994年的分税制改革后，逐渐形成了财权上移、事权下移的局面，地方政府财政压力日益严峻。毛捷和曹婧（2021）以常见的财政缺口变量为主要指标，发现在2009年之前，地方政府财政缺口不断扩大。
具体来说，进行“省直管县”改革的根本原因是县乡级政府面临的财政困难。在1982年全国地区改制的背景下，浙江、海南两省沿用了“省直管县”财政管理体制，而浙江省的成功经验更是得到广泛关注——相比于其他地区，浙江省的县域经济发达、地方财力雄厚、区域差距小。许多学者将浙江展现出以上优势的原因部分归结于长期实行“省直管县”财政体制。他们倡议各地以试点形式学习浙江经验，实行扁平化财政体制改革。2003年开始（见表1），“省直管县”改革在我国各地拉开序幕，随着改革的深入，涉及地区日益扩大。总体来说，大部分省份实行逐步推进改革的策略（如江西、山东、甘肃、广东等省），也有部分省份一次性将所有县划入改革范围（如江苏、福建等省）。在实施改革的时间选择上也有区别，不乏有在2003年就全面实施改革的省，也有在近年新实施改革的省份。总而言之，不同省份对于改革的推进模式及时间选择差异较大。
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
中国经济的高速发展以及城市化进程的快速推进引起了世界瞩目。据《中国统计年鉴》报告，2000年至2022年间，中国的GDP从10.03万亿元提高到121.02万亿元，城市化率也从36.22%上升至64.72%。与部分东亚国家类似，中国政府也有成为“发展型”政府的趋势（李永友，2014）。1994年的分税制改革造成地方政府“财权上收”，但改革对央地的具体事权划分却没有实质性的变更（周飞舟，2006）。在此背景下，地方政府既要追求经济发展又没有与之匹配的财力支撑，举借债务成为顺理成章的手段。因此，本文意在以“省直管县”改革为切入点，探究扁平化财政体制改革对地方融资平台举债行为的可能影响。以省直管县财政体制改革为例，改革可能使得地级市本级的财政收入减少、财政压力增大，地级市本级政府进而可能通过采取发债的方式弥补地方政府收入，谋求持续推动经济增长与发展。
1.2.2 研究意义
从理论意义上，已有文献着重研究官员变更、土地财政等对地方政府债务的成因和影响。本文立足于财政体制变革，在一定程度上丰富了关于融资平台债务成因的研究。从现实意义上，本文大量搜集融资平台公司层面、地级市层面的数据，并进行数据整合与匹配，进一步构建DID模型，探究了“省直管县”改革与地方融资平台债务的关系，为各地如何有效推行“省直管县”改革及地方政府债务的安排做出因果推断及政策建议。这对与日俱增的地方政府债务压力和新一轮财税体制改革的谋划均具有重要的现实意义。
2 文献综述
2.1 “省直管县”改革有关研究
2.1.1 改革对县的影响
对于县级政府而言，已有多数研究均发现改革促进了县域经济的增长。郑新业等（2011）基于河南省2001-2007年各县数据，对河南省2004年首批进行改革的县进行了研究，发现改革确实促进了试点地区的经济增长。毛捷和赵静（2012）利用全国2000-2007年的县级数据，更大范围地评估了改革效果，得出了同样的结论。近年来，在研究经济增长的基础上，韦东明等（2021）通过构建县域生产率指数的方法，对县域经济包容性进行考察，得到“省直管县”改革还会促进经济包容性增长的结论。王文龙（2022）则从江苏省和浙江省分别选择了6个典型样本市县进行研究，发现改革县的经济绩效的确更好。作为与“省直管县”改革大体同时期进行的强县扩权改革，也有文献将“省直管县”和“强县扩权”两项改革纳入同一分析框架，试图辨析“财政分权”和“行政分权”对同一主体影响的差异性。才国伟和黄亮雄（2010）对两项改革进行对比，得出两项改革均能促进经济增长、但“强县扩权”对经济的拉动作用更强的结论。从两种不同的分权视角来看，李永友等（2021）表明，选择行政分权先行于财政分权，将对经济增长更有拉动作用。
除对经济的促进作用外，也有众多文献发现“省直管县”改革对产业结构升级、资源配置优化、财政自给率等方面也具有积极影响。王立勇和高玉胭（2018）指出，“省直管县”改革对县域产业结构升级产生了显著的正向推动作用，且时间越久，正向作用越大。进一步地，庞瑞芝等（2021）研究发现，改革后地区资源配置效率提高了6.4%到9.8%，政策效果同样具有一定程度的持续性。在对政府自身的影响方面，刘勇政等（2019）通过实证检验得出县级政府财政自给能力（县本级财政收入与财政支出的比值）在改革后显著提高的结论。
2.2 地方政府债务成因
财政分权带来“财权上移、事权下移”，致使部分地方政府财政状况恶化，财政压力陡增。而中国的地方政府债务期限通常跨越多届政府，在以GDP为主的政绩考核机制下，地方GDP增长与竞争对手之间的差距，会对地方政府债务产生负面影响（Qu等，2023）。在地方政府举债终身问责制、债务倒查机制出台前，地方官员有强烈的动机在其任期内通过借贷行为刺激经济，并将可能的债务偿还问题留给下一任政府（罗党论和佘国满，2015）。与此同时，中国作为转型经济体，也存在某些预算软约束现象，预算软约束问题内嵌于财政金融体制和发展竞争压力之中，会放大对地方政府债务扩张的影响，是形成地方政府债务的“催化剂”（毛捷和马光荣，2022）。在财政分权、财政压力、官员晋升、土地财政等多重因素下，融资平台债务压力日益严峻。由此，清楚地认知地方政府债务和有效防范化解债务风险迫在眉睫。
2.2.1 财政分权与地方政府债务
立足中国国情，部分学者通过构造理论模型，对财政分权和地方政府举债行为的关系加以验证。姜子叶和胡育蓉（2016）使用三大基准模型，论证了在中央的主导下，地方政府债务、预算外收入、财政补贴将表现为正相关关系，进而促使地方政府债务日益加大，形成恶性循环。异于一般性讨论总体政府债务规模最优水平的文献，闫先东和廖为鼎（2019）在对中央和地方政府债务进行划分的基础上，搭建了一个具有内生增长机制的世代交叠模型，并使用省级数据进行模拟，求得地方债占生产总值的良性区间，而当前实际的地方债务规模可能已超出该区间水平的上限。在实证研究方面，已有文献大多得出财政分权激励地方政府举债的结论。陈菁和李建发（2015）从省级层面发现，分权水平与“城投债”规模正相关。陈宝东和邓晓兰（2017）同样使用省级数据得到相似结论，并突出强调金融隐性分权起到的作用。毛捷等（2019）则使用地级市数据，也同样得出财政分权对地方公共债务依存度和负债率有促进作用的结论。更进一步地，余应敏等（2018）发现，财政分权一方面表明当地缺乏监管，一方面会致使资源配置失衡，这都会带来更大的风险。总体来看，实证上的研究已较多，但多以省级政府为研究对象，使用的地方政府债务数据较为粗略，有待进一步细化。
3 理论机制分析 ......................... 16
3.1 地方政府债务形成逻辑 ................. 16
3.2 研究假说 ..................... 18
4 研究设计 ........................... 20
4.1 实证设定 ......................... 20
4.2 变量设定 ...................... 21
5 实证结果 ..................... 25
5.1 基准回归 ....................... 25
5.2 稳健性检验 ...................... 26
6 拓展分析
6.1 机制分析
省直管县财政体制改革通过何种路径对地级市债务发行产生影响需要实证检验。在研究假说中，分析了三种可能的路径：一是实施改革后地级市的财政压力加剧，在税收收入无法随意增加的情境下，地方政府转向更易受其控制的融资平台公司，通过发行债券进行融资，缓解财政压力并促进区域发展；二是由于改革可能导致地级市的税收收入减少，引致地级市转向举借融资平台债务，即存在“税债替代”效应；三是由于土地资源与债务发行和偿还有着高度相关性，“省直管县”改革实施后，当地土地出让增加，土地出让收入作为资金来源起到“担保”作用，又进一步推动了债务的发行。本节将结合理论与实证分析，对机制假说2至4进行检验。
6.1.1 财政压力
在中国式分权体制之下，财政分权和政治集权均会给地方政府带来财政压力。面临财政缺口时，可以通过上级政府的转移支付收入进行一定程度的弥补，但转移支付收入通常假定为给定，由地方政府可调节的余地较小。因此，地方政府进
