本文是一篇财政论文研究，本论文结合基本公共服务均等化水平衡量指标体系对当前区域间均等化现状进行分析，得出在基本公共文化体育、基本社会保险服务方面，中、西部均等化水平接近，而基本社会服务是我国区域间均等化程度最高的基本公共服务，至于另外三项则存在着较大的差距。从整体的基本公共服务区域间差距来看，东部与西部、中部与西部正逐年消除区域间的差异。至于差距形成的原因可总结为区域人口因素、区域经济因素和区域财政因素。
第 1 章 绪论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 选题背景
“基本公共服务”一直来是我国政策中的重要议题。在这方面，2001 年的预期目标主要聚焦于“基本公共服务的比较完善”以实现人民生活水平的显著提升，2015 年紧接着制定以“公共服务均等化”为中心的区域之间协调发展原则。以此为基础，我国逐步探索和出台相应政策，到如今在十九大上提出到 2035 年基本实现均等化目标以及在十九届五中全会上再次确立显著提升基本公共服务均等化水平的主要目标，近 20 年来我国基本公共服务内容体系及均等化实现机制日益健全和完善。区域间均等化作为基本公共服务均等化的三大主线之一，它的加速推进同样是当前研究的重点。
然而区域间均等化的实现有着不少挑战。要消除基本公共服务在区域间的服务能力和服务水平差距，首先要面对来自各区域地理方位、资源禀赋、经济基础、财力水平等因素的影响，①其中财政分权下地区政府间财力不均衡是主要因素，加上各地区公共服务支出成本差异化及公共服务外溢性，以及市场机制调节差距的困难与低效，基本公共服务在规模上呈现出以人均财力指标反应的上下级政府间提供的纵向不均等及同级间政府供给的横向不均等状况，并在供求结构上，供给总量的不足、不均，都无法匹配群众需求的迅速增长。而基本公共服务特有的纯公共品性质决定了政府提供的必要性，②由此可倾向于改进转移支付制度，改善财政资金在基本公共服务方面的配置以实现区域间均等化，③以此让经济发展水平不均的区域在基本公共服务配置上同国家层面的经济社会发展水平保持大体一致，以达到地区间、省际间、市县级等不同区域层次的均等化。
结合现实情况，从区域角度来看，我国东、中、西部经济发展呈现出梯度型格局，即中部地区和西部地区的经济发展依次受到率先发展的东部地区经济辐射和带动影响。尽管在这个过程中，各地基本公共服务体系不断在完善，服务供给结构和规模在不断优化和扩大。但无论是以政策背景及政治压力、地方经济及其政府财力水平、城乡发展差距等因素来解释整体基本公共服务在省域内的均等状况，还是以省域内基本教育、基本医疗、基本文化等为评价对象的单项基本公共服务水平状况，都呈现出区域间的不均等。
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1.2 国内外研究现状与评析
1.2.1 基本公共服务的研究
（1）关于基本公共服务的国外研究综述
Duguit Léon（1913）从公法角度认为公共权力行使者行使公共权力，安排并保障公民的公共服务是应有的义务。Julian Le Grand（1992）则表示公共服务是社会公平的体现，“每一位在教育、医疗上需求相同的人应享受相同的对待，如相同的教育环境与治疗水平”。1994 年，世界银行通过调查显示，公路、电力、电信、饮用水等这些基础需求的人拥有水平与人均 GDP 密切相关，初步界定了基本公共服务的范围。之后，Riccardo Fiorito（2004）指出基本公共服务具体包括了公共安全、公共经济、公共社会等服务，并且这类服务均是由政府主导提供的“公共产品”。
（2）关于基本公共服务的国内研究综述
2001 年，《国家“十五”计划纲要》首次提出加大投入以创造人人有条件享受的“基本公共服务”以后，国内学者逐渐展开对基本公共服务的研究。
对于公共服务的理解，安体富（2007）基于公共产品自身的非竞争与非排他特征指出公共服务是属于公共产品的范畴，而张朝堃（2008）认为两者是同义的不同表述，公共产品的实质并不是产品自身，而是具有共同的消费性质的服务。在此基础上，陈心慧（2008）从公共服务隐含的价值观分析出公共服务在理论上要宽于公共产品，因此合适的“第三种范围的公共服务”是常修泽所主张的。之后程岚（2008）从公共财政学和行政管理学的视角总结出，公共服务包括一些与财政相关的公共产品和其他与财政无直接关系的参与政治及接受教育的机会。
对于基本公共服务的界定，岳军（2007）认为基本公共服务体现出一定时期内人们需求的低层次。且这种低层次是有底线的，否则会限制该阶段急需摆脱贫困寻求进一步发展的能力（程岚，2008），这种能力可引申为一系列国家予以保障、人民群众不可或缺的基本权力，如生存权、受教育权等（吴春梅、刘晓杰，2008）。因此，梁译丹（2015）直接将这条底线视为政府公共职能的底线，同时基本公共服务作为公共服务体系中最基础的部分，理应由政府负责。此外，这种基础是阶段性的，需要根据政府能力的加强而提升（王伟同，2008）。故此，对基本公共服务的内容，国内学者有着不同的看法。陈海威、田侃（2007）结合平等主义的相关理论，将基本公共服务划分为底线生存、公共发展、基本环境、基本安全四个领域，周伯桥（2017）则从生存保障、健康保障、发展权保障三方面进行解读。
图 2-1 无条件转移支付的优化作用机理
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 基本公共服务
基本公共服务是一个综合概念，首先是受政府的强作用。Duguit Léon 在界定公共服务时就强调了它的保障要得到政府干预。并且当政府决定向公众提供某种公共物品或服务，此时政府面临着如何生产或提供的问题，“是由政府自身来承担供给职责还是通过合作由其他生产者来负责”。①总之，在公共服务领域内，政府一直是制度的安排者。基本公共服务作为特殊的公共服务，其资源投入、供给方式、服务标准等都必须受政策主导。
其次是最低公共服务纲领。这里的最低不是等级上的最低级，而是最基础层次。②按照马斯洛需求层次理论，生理与安全需求是人的需求中最基本的，也是人类社会发展的基础，而基本公共服务至少应满足这方面的需求。此外，从覆盖全体公民的幼年能得到抚育、受教时具备资源、劳动获得相应的报酬、能找到安居之处、老年能得到赡养、生病时不缺医治到孱弱时会有帮扶，这些贯穿一生的需要都体现在基本公共服务的保障中。
最后是与社会阶段同步渐进。大多数观点在提及基本公共服务的内容时，认为义务教育、公共就业、基本医疗、卫生和保障等这些服务是政府应当予以保障的，也是《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称《规划》）中供给清单的要求。但有观点认为这是出于现阶段经济社会发展限制的考虑，基本公共服务不应只限于上述的几项，而要外延到全民教育、全覆盖性卫生服务、劳动者就业再就业服务、全民医疗服务、社会保障等这类范畴。③但这种说法就脱离了基础的层面，要体现出基本公共服务的与时俱进，并不只是简单的扩大范围，而应在服务水平及质量方面提高标准。
因此，本文认为基本公共服务是随社会阶段同步发展，由政府强作用提供的以满足民众最基础层次需求的服务，是一个综合概念的体现。
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2.2 理论基础
2.2.1 福利经济学理论
福利经济学演变和发展历经了三个阶段，本节结合区域间均等化大致总结了各阶段中具有代表性的思想。
庇古的国民收入均等化思想指出，整个社会福利的提高一定程度上直接受到国民收入的增长的影响，其次是收入的均等分配，这也是均等化政策如何实施的关键。基本公共服务可看作国民收入转化成社会福利的一个媒介，其供给总量和质量反应了国民收入的水平，其均等化程度反应了国民收入的分配情况。要促进社会发展，增进社会福利，在国民收入水平与分配均等不断提升的同时，也要注重每一位公民在这个社会实现自我生存与个人价值等这类基本需求的保障。
卡尔多、希克斯等人的补偿原则论则提出，社会成员肯定存在这一部分人的福利盈实与另一部分人的福利缩水，若能实现盈实弥补缩水部分且有余，则可以认为总体福利仍旧优于过去。这为区域间实现均等化提供理论依据，各区域基本公共服务水平的不平衡状况可以考虑通过政府转移支付等有效机制来调节。如发展程度高的区域在满足自己辖区居民基本公共服务需求的同时，对那些发展相对落后的区域提供财政支持，保障该区域均等化的实现，以此提升社会整体福利。
社会福利函数理论一方面强调个人福利对社会整体福利的影响，无论是对个体实际获得的福利进行计算加总，还是取决于社会中效用最高或最低部分人的福利水平，都可看出社会福利同个人福利的增减而增减。另一方面强调国民收入分配的合理化，由于个体间自由选择的存在，简单的平均分配并不能实现每个人的福利最大化。因此，对于不同区域的社会成员，基本公共服务的提供也要考虑个体需求的差异。
图 2-2 非配套转移支付的优化作用机理
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第 3 章 区域间基本公共服务均等化现状及差异分析....................... 18
3.1 均等化水平的衡量........................................18
3.1.1 指标选取的原则................................. 19
3.1.2 衡量体系的构建............................ 19
第 4 章 财政转移支付优化区域间基本公共服务均等化的分析.................... 38
4.1 中央对地方财政转移支付的现状.........
