本文是一篇研究财政的论文，本文以禄劝县团街镇高家村为研究对象，研究高家村低保制度运行效率。通过梳理国务院、云南省、禄劝县政府制定的农村低保对象瞄准政策，通过访谈高家村委会党委副书记梳理和了解高家村低保对象的认定条件及范围、认定程序、监督管理，并通过梳理文献，整理农村低保对象瞄准关注的重点数据信息，据此设计农村家庭调查问卷以获取实证分析所需数据，并通过访谈高家村委会党委副书记、社会救助协理员、村民，获得访谈资料，以此展开研究。
第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
1978 年以来，为了促进全国经济和社会发展、缓解全国贫困问题，我国大规模地实施扶贫开发政策，自扶贫开发政策实施以来，虽然农村贫困人口急剧减少，但是一些贫困人口的温饱问题尚未解决，需要政府提供支持来保障他们的基本生存需要。因此，在上世纪 90 年代，经济发达地区对农村最低生活保障制度（全文简称农村低保制度）进行了探索性的试验，2002 年党的十六大提出有条件的地区探索建立农村低保制度，2007 年，国务院印发国发[2007]19 号，提出在全国范围内建立农村低保制度，鼓励实行农村低保制度的地区进一步完善该制度，鼓励尚未建立农村低保制度的地区建立该制度。至此，农村低保制度在全国全面建立和实施。
农村低保制度自 2007 年全面建设实施以来，取得了一定的成果，积累了丰富的经验教训，但仍然存在许多问题亟待解决，而在所有问题当中，改善瞄准仍然是农村低保制度改革的重点，农村低保对象瞄准才能确保农村低保资源发放到实处，实现“应保尽保”，保障农村贫困人口的基本生存需求，解决他们的“两不愁”问题，学者们对此进行了大量的研究。由于单一的收入标准排除了收入贫困以外的其他贫困类型，造成“应保未保”，学者们提出丰富农村低保对象认定标准，综合确定农村家庭实际贫困程度，因此我国农村低保对象的认定条件也从单一的收入标准发展成户籍人口特征、收入、财产多维的标准，但是无论如何丰富农村低保对象认定条件，农村低保对象瞄准也做不到 100%的精确，仍然出现“应保未保”、“人情保”、“关系保”、“精英俘获”等瞄准偏误现象，影响农村低保制度的运行效果，主要是因为农村低保制度的运行效果还受到财政因素、技术因素的影响，因此，需要以公共财政理论为基础，研究影响农村低保对象瞄准的财政因素，并基于史密斯政策执行过程模型，研究影响农村低保对象瞄准的技术因素，以此进一步消解农村低保对象的瞄准偏误，提高农村低保制度的运行效率。
通过访谈禄劝县团街镇高家村委会（全文简称高家村）党委副书记，发现高家村低保对象瞄准依靠“身份类型瞄准”和“社区瞄准”，可见性指标，以及十不纳条件，此外，访谈过程中，发现高家村低保对象瞄准政策执行过程中，基层工作人员呈现出“自保式政策执行”的态度，这些都是不规范的低保对象瞄准方法，并且具有典型性，因此，本文以高家村作为研究对象，研究高家村低保制度运行效率，保障高家村低保制度的良性运行，发挥好高家村低保制度“托底线”的作用，以此巩固发展高家村脱贫攻坚成效，充分发挥低保资源的社会经济效益。
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第二节 国内外研究现状
一、国外研究现状
（一）有关社会救助制度的研究
国外对于社会救助制度的建立较早，根据邓新华、袁伦渠（2007）的研究，16 世纪，英国处于资本主义社会转变时期，农业革命导致大批农民背景离乡，流落于英国各地，加上当时英国工业处于萌芽阶段，吸收劳动力的能力有限，导致全国失业问题严峻，由于存在流民问题和失业问题，因此贫困问题接踵而至，随后引发各类犯罪问题，严重危害统治阶级的统治，为此，英国女王伊丽莎白一世颁布了《伊丽莎白济贫法》，对没有劳动能力的人群提供救助，对有劳动能力的人群提供就业帮助，这是社会救助制度的起源。阿瑟·赛斯尔·庇古在《福利经济学》一书中，认为要提高社会福利，国家必须以强制力的方式，转移社会成员收入，将社会成员收入均等化，而转移包括间接和直接，直接转移就是指社会保障。①“福利国家之父” —威廉•贝弗里奇，认为在实施社会保障过程中，国家责无旁贷，一个国家应向国民提供维持生存的最低生活保障。
根据学者们的研究成果，西方国家纷纷建立起了社会救助制度。19 世纪中期，家计调查法成为社会救助瞄准的主流方法，大部分国家将家庭收入作为认定贫困人口的主要指标。但随着研究的深入、政策的实际操作，发现家庭收入难以准确核算，并且家庭收入也不是家庭贫困的唯一因素，将家庭收入作为唯一的识别标准具有局限性，因此，美国华盛顿大学迈克尔谢若登教授提出了资产建设理论（Assets Construction Theory）,他认为在家庭没有资产或资产较少的情况下，低就业水平的家庭只有依靠政府持续的转移支付，才能维持生存，提出制定资产社会政策，鼓励家庭积累资产，从而促进贫困人口脱贫。
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第二章 相关概念界定及理论基础
第一节 相关概念界定
一、农村低保制度
国务院国发[2007]19 号规定的农村低保对象主要是因老弱病残、无劳动能力、生存环境恶劣造成长期生活困难的农村居民，以家庭人均收入低于低保标准为认定条件，目的是解决农村贫困人口的温饱问题。2014 年国务院颁布了《社会救助暂行办法》，该《办法》以共同生活的家庭成员为单位，以家庭人均收入低于低保标准、家庭财产合规为条件，从而加强全国社会救助力度。
2007 年 4 月 26 日，云南省人民政府印发云政发[2007]77 号，自此在全省范围内实施农村低保制度。按照低保工作应保尽保、公平公正的原则，以及低保对象瞄准、进出有序的要求，2013 年 3 月 20 日，云南省人民政府云政发[2013]42 号，进一步明确了农村低保对象认定条件、认定程序等。2014 年 12月 4 日，云南省人民政府印发云政发〔2014〕65 号，这是云南省首部统筹包括农村低保制度在内的各类社会救助制度的地方规范性文件，对农村低保制度的执行进行约束和规范。为了打赢脱贫攻坚战，需要充分发挥农村低保的“托底线”作用，云南省人民政府办公厅于 2019 年印发云政办发[2019]42 号。
综上所述，农村低保制度是国家对共同生活家庭成员人均收入低于低保标准、家庭财产状况符合规定的农村家庭，给予财政补助，保障他们的温饱需求。
二、低保对象瞄准
低保对象瞄准是指通过一系列识别程序，识别出户籍、家庭人均收入、家庭财产状况符合条件的农村居民。“瞄准”一词起源于西方国家，是指社会救助的对象识别准确，从而提高社会救助资源配置率，削减政府负担的福利性财政支出，因此也称为“目标瞄准”或“目标定位”。郑秉文，孙婕（2004）认为狭义的目标定位需要解决的问题一是如何界定目标定位“有需要的人”，二是如何将有限资源发放给“最需要的人”，认为目标定位实际上是“选择性政策”的发展。而低保瞄准就是指根据事先规定的资格标准，并通过一系列甄选机制确定目标救助人群，将低保资源准确发给符合条件的困难群众。据此可知低保瞄准涉及到农村低保制度的目标群体、资格标准以及识别程序，以此界定真正贫困家庭以及实现合理分配救助资源。
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第二节 理论基础
一、新福利经济学理论
（一）社会救助制度中内涵的福利经济学思想
首先将福利经济学思想与社会救助相结合的是庇古，他认为社会救助是国家应该担负的责任，是国家通过收入再分配提高国民福利，是社会成员享有的基本权利，同时他认为社会救助需要防止“福利依赖”，他认为最有效的社会救助是能够激励穷人工作和储蓄的社会救助，因此最初各国执行社会救助时，都通过核查家庭经济状况，审核申请者家庭收入是否低于救助标准，防止“福利依赖”的形成，实现有限社会救助资源的最大化利用。
而新福利经济学思想与社会救助相结合的代表是阿玛蒂亚森，他认为传统以家庭收入低于救助标准识别贫困人口的社会救助方法，没有实现有限社会救助资源的有效分配，没有实现福利最大化，认为获得社会救助的对象是在救助标准线以下的所有贫困人口，导致社会救助福利“扩散”，而真正贫困人口沦为社会救助边缘户，这是因为贫困人群内部致贫因素不同、贫困程度不同、福利分配状态也不同，提出实施具有选择性、瞄准性的社会救助政策，传统的社会救助以收入为单一标准，社会救助形式也是各类现金收入再分配，要实施有选择性的瞄准，就需要以贫困人群内部不同的致贫因素为依据，即根据多维贫困标准识别社会救助对象，考虑除收入贫困以外的贫困因素，如饥饿、疾病、机会缺失等可行能力贫困因素，提出区分收入贫困和可行能力贫困，以提高社会救助的瞄准效率，实现有限社会救助资源的有效分配。
图 2. 1 史密斯政策执行过程模型
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第三章 高家村低保对象瞄准政策 ......................... 34
第一节 高家村低保政策执行概况 ....................... 34
一、高家村概况 ..................................... 34
二、高家村低保执行情况 ................................... 35
第四章 高家村低保对象瞄准效果研究 ..................... 44
第一节 数据来源以及影响低保家庭识别的变量设计 ................. 44
一、数据来源 ............................... 44
二、影响低保家庭识别的变量设计 ....
