本文是一篇财政论文研究，通过区分项目回报机制，我们发现社会资本方在政府付费型的项目中会显著地减少其股权比重；通过区分项目合作期限及投资额大小，我们发现社会资本方在期限越长、项目投资额越大的公路 PPP 项目中会更显著地减少其股权出资比重。基于上述异质性分析的结论，本文在对社会资本方的选择、中西部地区更需加强 PPP 项目中的财政支出监管等问题方面也起到了启示作用，同时对于不同特点的公路 PPP 项目，可以针对性地调整社会资本方的股权比重，使得政府财政承受能力保持在安全范围内。
第一章 引言
第一节 研究背景
一、公路 PPP 项目发展背景
在 2014 年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中 PPP模式得到大力推广，随后被广泛地应用于我国公共基础设施建设领域。公路建设作为公共基础设施建设的重要组成部分，在带动地区发展活力、增强沿线经济辐射等方面具有重要的作用。另外一方面，根据交通运输部 2017 年统计资料显示，我国人均公路里程为 3.39 米，仍低于 7.74 米的世界平均水平，可见公路建设仍存在较大的发展空间。但公路建设往往面临着所需投资额较大而资金投入相对不足的困境，特别在中西部地区这一问题尤其突出。而政府与社会资本合作（PPP）模式能够撬动社会资本、有效缓解上述公路建设中资金供需不足的矛盾，并抑制政府交通存量债务的增加。根据国家交通运输部及 PPP 综合信息项目库中的数据统计发现：2015 年公路投资中采用 PPP 模式建设的投资额占比约为 48%，且这一比例在 2016 年、2017 年也超过了 40%。由此可见 PPP 模式已较大规模地应用于公路领域且具有重要意义。
二、PPP 政策背景
PPP 项目快速扩张的过程中也出现了很多问题，如一些地区滥用 PPP 项目、借 PPP 项目变相举债、过度重视 PPP 项目的融资作用而忽视了 PPP 项目的运营效果等。针对上述问题，政府出台了一系列政策文件，特别对于项目资本金中的“明股实债”以及政府财政资金兜底等背离 PPP 模式初衷的违规操作进行了明文规定。
早在 2014 年财政部发布的《关于规范 PPP 合同管理工作的通知》就规定“政府在项目资本金中的出资比例不得超过 50%”，表明了政府方没有实质的控制权，引入政府股权只是为了吸引更多社会资本的进入，而不是用政府的股权支出来兜底；且之后出台的关于项目资本金的监管政策更加严格细化，2017 年财政部发布的《关于 PPP 综合信息平台项目库管理的通知》中明确规定了 PPP 项目资本金必须为非债务性资金，并禁止约定回购资本金或承诺收益；随后发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》又加强了对项目资本金的要求，规定国有金融企业不得向“明股实债”等 PPP 项目融资。可以看出，政策旨在规范项目资本金的设置，并严防政府隐性债务压力的增加。
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第二节 研究目的及方法
一、研究目的
本文主要针对公路PPP项目，分析在10%的PPP项目财政支出压力限制下，政府在项目运营期的支出补贴和项目资本金中的股权出资是否存在一定的替代关系？即政府为了减少在项目后期的财政支出，会不会增加在项目资本金中的股权比例，从而导致社会资本方在项目资本金中的股权比例减少？进一步，本文将探究当 PPP 项目财政支出压力接近 7%、10%两道红线时，政府会不会对这两个限制变得敏感，减少在项目后期政府财政补助的意愿更加强烈，从而增加自己在项目资本金中的出资比例，最终导致社会资本方在项目资本金中的出资比例出现显著的变化？
二、研究方法
首先，重点阅读 PPP 模式下的政府预算支出研究以及在 PPP 模式中政府如何与社会资本方合作这两个方面的文献，借鉴其他学者的分析思路和角度，分析本文模型需要考虑的相关变量；其次，通过梳理中央政府在规范 PPP 模式运用方面颁布的文件，特别是与政府预算支出责任相关的 PPP 政策文件，得到相关政策支持及分析思路；然后选用财政部 PPP 项目库中 2012 年至 2018 年 6 月末的公路 PPP 项目为样本，保留处于执行阶段的 376 个项目，并查找项目所在地区的人均 GDP 等宏观变量；最后利用 Stata 软件，建立多元线性回归模型，引入项目回报机制、项目运营年限、所需投资总额等项目层面的变量以及项目所在地区、项目所在地级市的人均 GDP 等宏观环境变量，来分析当 PPP 项目财政支出压力接近 7%的风险提示线或者接近 10%的上新项目红线时，政府在项目运营期的补贴支出和项目资本金中的股权支出的变化，以及是否会导致社会资本方在项目资本金中的股权比重发生变化，得出结论并提出相关建议。
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第二章 文献综述
第一节 PPP 模式下的地方财政预算支出
一、PPP 项目财政预算支出的影响因素
现有 PPP 模式与地方财政预算支出的文献主要从三个角度来研究。第一个角度是分析 PPP 项目财政预算支出的影响因素，如项勇等（2018）通过因子分析法，对四川省 2013—2017 年的 PPP 项目数据进行分析，发现宏观环境、财政收支以及PPP 资本额度三个因素都对 PPP 项目的财政预算支出产生了正向的影响；黄徐会（2015）利用因子分析法，研究了英国财政承受能力的影响因素，发现政府预算支出、地区生产总值等宏观要素对于每年政府 PPP 预算支出责任有显著的正向影响，而 PPP 项目资本总价值与每年政府 PPP 预算支出责任呈反向变动。
二、PPP 模式的运用对于政府预算支出压力的影响
第二个角度是讨论 PPP 模式的运用对于政府预算支出压力的影响。张牧扬等（2019）通过计算 2019-2033 年各地级市需承担的财政 PPP 预算支出责任，并用 4%、6%、8%的增长率来估算这 15 年中各地级市的一般公共预算支出，发现目前地方政府承担的 PPP 财政预算支出压力仍可控，大部分地级市仍有财承空间留给新 PPP 项目的发起。现有文献都认为 PPP 项目给政府带来了显性、隐性债务风险，显性债务风险有股权投资、融资、收益等的保证，隐性债务风险包括各类补贴以及或有事项发生时政府承担的支出责任等。但能否通过 PPP项目的运用减少政府债务压力，不同学者因分析角度、数据模型等不同，得出了不同的结论，如张勇（2015）认为 PPP 模式兼具公益性和经营性，对于控制地方财政支出压力有促进作用，帮助政府缓解了债务压力；曹方林等（2019）通过固定效应模型分析 2015-2016 年 31 个省（市）的面板数据，发现这两年里PPP 项目的广泛推广反而增加了政府即期的预算支出压力；吉富星等（2015）结合 PPP 项目的运营效率和风险来分析 PPP 模式对于地方债务的影响，得出了PPP 项目的运用不一定能减少政府的债务总量，但是能对政府即期预算支出压力起到一定平滑作用的结论。
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第二节 PPP 模式中政府与社会资本方的合作
一、PPP 项目的回报机制研究
关于研究 PPP 模式中政府与社会资本方如何合作的文献中，学者们主要从三个方面进行分析。第一方面主要是关于 PPP 项目回报机制研究的文献。在研究 PPP 项目回报机制的影响因素上，部分学者通过相关模型的建立，如蔡晓琰等（2016）研究了能否确定社会资本方的服务表现两种情况，采用三阶段讨价还价博弈模型，分别得到了不同情况下政府和社会资本方各自预期的投资回报率，将定性的回报机制量化，最后提出了政府在设置相关惩罚机制时的建议；沈菊琴等（2018）从政府、社会资本方以及使用者三个角度出发，引入风险分担机制、社会资本方的利益诉求、政府支付能力以及项目运营情况等变量，建立模型，并将模型用于江苏某镇产业园区 PPP 项目的案例分析，让结论应用于实践使其更具实用性；王斌（2018）认为项目回报模式的选择是对项目风险分担和项目本身信心的综合考量。
在针对不同行业领域内的 PPP 项目回报机制的选择上，学者们结合不同行业的特点分析了如何更加合理的选择项目的回报机制，如滕铁岚等（2016）等在城市轨道交通 PPP 领域，通过案例比较分析，分析了南非快铁、伦敦地铁、香港地铁以及北京地铁回报机制的设计要素，提出应关注政府支出、合理分配利益等建议；翟媛（2017）比较了准公益性和公益性水利 PPP 项目的特点，认为选择适当的回报机制对于增强项目的投资吸引力、让政府和社会资本方实现互利共赢具有重要意义；何小川等（2018）选取了截止 2017 年 182 个农村农业类 PPP 项目，使用有序 logit 模型和多项式 logit 模型，研究发现自有财政压力越重的地区，越倾向采用使用者付费模式的农村农业类 PPP 项目；吴植勇（2015）认为非经营性收费公路 PPP 项目存在社会资本无法获得合理收益的问题，在保证社会资本方合理收益的前提下，建议应设定三档回报基准，不让政府承受更多的财政负担；郑雄清（2018）通过分析 PPP 项目回报机制设计和作用的原理，利用层次分析法构建了关于市政道路 PPP 项目的绩效评价体系，最后用广东省某市市政道路 PPP 项目进行实际案例的分析，证明结论的有效性。
图 3.1 公路 PPP 项目所在地区分布
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第三章 制度背景及理论分析 ........................... 10
第一节 制度背景 .......................10
一、公路 PPP 项目发展梳理 ...........................10
二、P
