本文是一篇财政论文，笔者从政府介入城乡居民基本养老保险的理论依据入手，明确了政府在城乡居民基本养老保险中的财政责任。基于广东省改革“排头兵”的定位，选择广东省城乡居民基本养老保险作为研究对象，分析广东省城乡居民基本养老保险财政补贴政策及财政负担现状，从居民老年需求和财政可持续性的角度，构建模型测算城乡居民基础养老金适度水平和财政负担能力，以期为基础养老金标准的制定提供参考值。最后，结合实际情况，提出完善广东省城乡居民基本养老保险财政补贴的建议。
1 绪论
1.1 研究的背景和意义
1.1.1 研究的背景
人口老龄化问题是 21 世纪全球国家面临的共同挑战，根据国际公认的观点，如果在某个国家或地区的总人口中，超过 60 岁的人口所占比重达到 10％，或者超过 65 岁的人口所占比重达到 7％，则表明步入老龄化。按照这一标准，我国已于 2000 年进入老龄化社会。然而，我国仍处于社会主义初级阶段，人口老龄化的加快、养老保险制度构建的滞后必将给经济的可持续发展、社会的安定团结埋下巨大隐患。不同于世界上绝大数发达国家的普惠型养老保险制度，我国的基本养老保险制度可以分为三类：城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险和城乡居民基本养老保险（为方便表述，下文某些地方会简称“城乡居保”）。按人群来划分养老保险制度是由我国独特的国情和社会经济发展进程决定的，前两种养老保险制度的历史悠久，保障水平相对较高，而针对农村居民和城镇非从业居民的城乡居民基本养老保险制度尚处于起步阶段，保障水平亟待提高。党的十九大也提出要“完善城乡居民基本养老保险制度”，让人们老有所养。
2009 年，我国针对农村居民确立了新型农村养老保险制度；2013 年，针对城镇非从业居民，建立了城镇居民基本养老保险制度；2014 年，由这两项制度融合而成的城乡居民基本养老保险制度确立。事实上，城乡居民基本养老保险制度最早可追溯到 1992 年的“老农保”，该制度与“老农保”相比，最大的亮点在于由财政全额提供的基础养老金，缺少财政支持也是“老农保”不幸夭折的重要原因。随着我国经济实力的增强，财政收入的增加，政府理应在社会养老保险人群全覆盖的过程中承担更多的责任，保障不同职业、不同户籍的人民能共享经济发展成果。基础养老金是“城乡居保”养老金的重要组成部分，制度建立之初，设立的基础养老金最低标准为 55 元/人·月，经过几年的发展，也仅提高到每人每月 88 元，显然无法保障老年居民的生活。为了避免发达国家的“福利陷阱”，基础养老金的起点低是可以理解的，但若长期处于低水平，且缺乏正常的调整机制，必将丧失制度的活力，甚至名存实亡。制度的改革需稳中求进，基础养老金也不能盲目提高，需充分考虑财政的负担能力，才能保障制度的可持续性。
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1.2 文献综述
城乡居民基本养老保险制度是对新型农村养老保险制度的发展，除了把城镇非从业居民并入到制度内外，没有做出实质性的改变，因此在整理国内文献时，不可忽视对新型农村养老保险制度的研究。而国外的社会养老保险并未按人群划分，因此国外学者通常是对养老保险或者社会保障整体进行研究。
1.2.1 关于养老保险财政责任的研究
从国外对社会保障的研究来看，学者们从各个不同的角度对政府在养老保险中承担的责任进行了阐述。Nicholas Barr(2002)提出政府应积极承担养老金改革的过渡成本以确保改革的顺利进行[1]。Willmore(2006)主张建立涵盖所有阶层的养老金体系，并强调建设农村养老保险对发展中国家的重要意义[2]。Diamond（2006）认为中国应根据自身情况发展养老保险，增加财政支出责任[3]。AnthonyGiddens（2009）主张社会福利最好能集中多方力量共同承担，包括各级政府、个人、及其他社会组织等[4]。日本学者沈洁（2013）主张通过法律的形式明确中央政府和地方政府在社会保障中所应承担的财政责任[5]。
国内学者在对城乡居民基本养老保险政府责任的研究中，主要从政府参与农村养老保险建设的必要性、财政责任的划分、不同地区间的财政责任差异这几个角度来阐述。尚长风（2004）从私人保险市场信息不对称、缩小收入分配差距、利益对等原则、对农民的补偿这几个方面探讨了政府在推进农村社会养老保险制度建设中的必要责任[6]。李长远（2008）认为政府财政责任的缺失不利于我国农村社会养老保险制度的长远发展，应明确政府的财政责任[7]。龙梦洁（2009）研究了集体补助与农民参保率的关系，认为政府责任的加强有利于提高农民参保积极性[8]。宫晓霞（2015）认为农村社会养老保险具有公共产品属性，政府必须给予一定的财力支持[9]。邓大松、丁怡（2014）认为地方各级财政在城乡居民养老保险中的支出责任不够明确，且地区间的财力悬殊导致城乡居民养老保险待遇差异过大，地方各级政府之间的财政责任应当合理划分，建立地方财政补贴与地方财政收入相匹配的机制[10]。
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2 城乡居民基本养老保险财政负担的理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 城乡居民基本养老保险
国务院于 2014 年发布的《建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），标志城乡居民基本养老保险制度在我国的正式确立。该基本养老保险制度涵盖的人群是年满 16 周岁的农村居民和未参加城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险的城镇居民。60 周岁以上的居民可直接领取养老金，但其子女必须参保缴费；未满 60 岁的参保居民需至少缴费或补缴满 15 年方可至 60 岁时领取养老金。老年人领取的城乡居保养老金由两大部分组成：一是由财政全额补贴的基础养老金；二是由个人缴费及财政缴费补贴组成的个人账户养老金。城乡居民基本养老保险制度最早可以追溯到 2009 年建立的新型农村养老保险制度，2010 年，城镇居民养老保险开始在全国试点推行，由于二者在在缴费档次、补贴方式、领取待遇等制度设计上都极为相似，且城镇居民养老保险的参保人数很少，于是政府决定合并这两种养老保险的参保人群，随后，这两项制度合二为一，确立了城乡居民基本养老保险制度。从新型农村养老保险到城乡居民基本养老保险，制度设计的最大亮点是普惠式的基础养老金，这是我国经济发展水平不断提高、财政实力及政府责任意识不断增强的体现。
2.1.2 财政负担
财政负担可以用两种方式来解释：一种是将“负担”视为动词，即可理解为由财政来承担，与财政学中“财政责任”相对应，包括组织财政收入、安排财政支出、实现财政收支平衡、促进资金合理配置和财力合理使用，以及监督管理社会经济生活和财政分配全过程等责任[36]；还有一种是把“负担”看作名词，即财政的负担、压力、可承受能力，可以用财政支出规模来量化，本文研究的财政负担即为后者。财政负担可以有两种表现形式：财政收入负担或财政支出负担。前者指某项特定财政支出对总体财政收入的影响，一定时期内的财政收入是确定的，过多的财政支出将导致财政赤字；后者指某项财政支出对财政总支出的影响[37]，在财政支出一定的情况下，要增加某项财政支出，势必要改变财政支出总结构，压缩其他项目的支出空间。
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2.2 财政介入城乡居民基本养老保险的理论依据
2.2.1 公共产品理论
公共产品理论是关于如何正确处理政府与市场关系、对政府职能进行转变、对公共财政收支进行构建以及推进公共服务市场化的基本理论。公共产品是与私人产品相对的一个概念，也是财政学领域中一个非常重要的概念。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为：增加一个人对某种产品或服务的消费不会导致其他人对该种产品或服务的消费减少。蒂伯特、布坎南、桑德莫等人认为，公共产品在消费上是非竞争性的，在利益上是非排他性的。若某种产品或服务满足了这两个条件，则称之为纯公共产品；若是只具有其中一个特征，那就是准公共产品。显然，城乡居民基本养老保险属于后者，任何人都不能将其他人排斥在老年福利的保障体系之外，体现了其受益的非排他性；但是社会养老服务的资源是有限的，老年人口的增多必使得每个老人享受到的福利减少，体现了其消费的竞争性。公共产品受益的非排他性会产生“免费搭车”的问题，导致私人部门的损失，从而降低私人部门供给的积极性，最终导致市场失灵。既然私人市场满足不了人们对养老的需求，那么就为政府介入养老保险提供了充足的理由。
2.2.2 政府职能理论
政府职能是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责。其主要包括四个方面：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。养老保险是政府的一项社会职能，从收入分配的角度来看，它反映了政府的经济职能；从社会稳定的角度来看，它反映了政府的政治职能。政府社会管理有三个层次的含义：第一，政府社会管理是政府凭借国家权力和政府权威处理与社会整体公共利益有关的事务，且这些事务是家庭、社会团体与社会自治所无法解决的；第二，政府社会管理的主要内容包括保障公民权利、稳定社会秩序、调节社会利益、执行社会政策、管制社会组织、构建社会安全网、解决社会危机等必须由政府出面管理的事务；
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3 广东省城乡居民基本养老保险财政负担现状........................ 17
3.1 广东省城乡居民基本养老保险财政补贴政策......................17
3.2 广东省城乡居民基本养老保险保障水平.............................. 20
4 基于需求导向的基础养老金适度
