本文是一篇财政论文，最低生活保障政府间权责划分的总体思路，就是要形成清晰、合理的事权与支出责任划分方案，既能体现现代化的政府治理理念、协调不同级政府的财政关系，又能实现最低生活保障的价值目标、贴合基本公共均等化的要求。具体来看，这个总体思路分为以下三个部分：第一，实现各级政府事权与支出责任清晰、确定。最低生活保障的事权内涵，以及各级政府承担的权责应当在法律法规中得到清晰的规定。中央政府应当发挥作用，确定各层级政府的责任；省级政府参照中央的安排，再根据各省的情况，对省以下各级政府的低保职责和支出分担进行安排。最低生活保障事权与支出责任的划分方案，还应当交由各级人民代表大会进行审议，形成明确的法律法规。第二，确保各级政府事权与支出责任划分合理。合理的划分方案，应当既能够保障最低生活保障实施的公平性，也能兼顾政府行政效率。最低生活保障不仅是一项政府提供的公共服务，也是一项关系到贫困人口基本生活需求，和基本生存权利的制度。因此，在对最低生活保障的事权与支出责任进行划分的时候，应当首要考虑最低生活保障制度的公平性要求，然后再考虑政府职能履行效率的最大化问题。第三，保障划分方案能够有效执行。最低生活保障政府间事权与支出责任划分方案的顺利实施，还需要其他制度和机制进行配合。通过优化各级政府的激励机制、调整各级政府财政收入能力、完善政府间转移支付制度等，保障各级政府有足够的积极性和财政实力去按照履行各自职责。
1. 绪论
1.1 选题背景
近年来，我国事权与支出责任划分改革正在不断推进，针对某个具体领域的改革方案不断出台。2016 年国务院出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对改革的时间表进行了说明。文件中提出在 2020 年之前，完成相关主要领域的改革，并形成中央与地方、省以下各级政府权责划分的清晰框架。另外，针对央地共同财政事权，明确提出要依据公共服务特征和事权构成，分解细化各级政府承担的责任。2018 年国务院办公厅又发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这一文件对部分基本公共服务的支出责任的分担方式进行了规定，并要求继续将改革推动至省以下每级政府。这些规定，对细化到各个领域、涉及政府各个层级的事权与支出责任划分，指明了改革方向。
目前我国最低生活保障（也简称“低保”），属于中央与地方各级政府共担事权，中央通过向地方提供补助的形式承担支出责任，省级政府也大多采取补助的形式，承担省一级支出责任。这种划分方式，存在一系列的问题，主要包括：标准制定、监管等职责在各级政府间分配不够合理明确；没有明确的各级政府支出责任分担机制，各级政府进行支出的可变性较大；支出责任与事权划分不够匹配，越是基层的政府支出压力越大等。这些问题的存在会直接影响最低生活保障制度的执行效果，背离最低生活保障促进社会公平的目的。因此，迫切需要这一领域的研究，为推进事权与支出责任改革以及完善最低生活保障制度提供一定的参考。
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1.2 研究意义
最低生活保障制度，属于我国社会保障领域中社会救助制度之一，被称为“社会安全网的最后保障”，作用于人民生活的底线和基本，对于实现发展成果的共享，保证社会公平，以及实现“十三五”期间脱贫攻坚的目标，都具有重要意义。目前最低生活保障政府间事权与支出责任划分，正处于改革的关键阶段，十分需要相关研究进行理论指导。
另外，目前的研究涉及事权与支出责任划分，以及最低生活保障制度的较多，但将事权与支出责任划分与最低生活保障两者结合起来的却十分有限，尤其是缺乏对这一领域事权归属和支出责任划分的系统性、全面性分析。因此，亟待加强对这一问题的研究。
国外许多学者很早就开始关注，由哪一级政府承担救济穷人责任的问题。主张由中央政府承担主要责任的文献，大多从贫困人口流动性和公平性角度进行探讨。Ladd 和Doolittle（1982）将事权划分为筹资与支出责任以及管理责任，分别进行讨论。他们认为，就筹资与支出责任而言，联邦政府应当承担主要责任，而管理责任的划分，则要因不同的救助项目而异，一般情况下，提供现金的项目应当由联邦政府管理而提供直接服务的项目应当由地方政府管理。Brown 和 Oates（1985），提出从贫困人口流动性的角度看，联邦政府应当承担救济穷人的基础性职责。
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2. 最低生活保障政府间事权与支出责任划分的理论分析
2.1 事权与支出责任的界定
2.1.1 事权的内涵
“事权”一词，是一个十分本土化的词语，最早出现在 1957 年《政府工作报告》官方文件中。后来为了全面推进事权与支出责任划分改革，官方文件中引入了“财政事权”这一概念，并选择从财政事权入手进行改革。在 2016 年国务院颁布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，财政事权被定义为“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。
学术界对事权的定义主要分为三种看法，既“事权职责说”、“事权权力说”、“权责统一说”。“事权职责说”认为事权是政府为民众提供产品和服务的责任，例如，楼继伟（2013）提出，在事权划分过程中，“责”字十分重要；刘剑文(2017)提出事权本质也是一种职责。“事权权利说”认为事权是国家进行公共管理的权利。例如，贾康（2016）指出，财政领域分析的事权，也包括事权作为国家公共权力的含义。“权责统一说”认为事权是一个权利与职责的统一体，事权中权利与职责是同构的。例如，洪小东（2018）提出，“权力”与“职责”构成了事权内涵的两个方面；齐守印（2018）提出，由于“财政事权”这一概念存在的一些缺陷，应当根据事权本质对其进行重新定义，将事权界定为各级政府提供公共产品的责任和权利，或称为公共服务权责。
本文认为，事权是一个“权责同构”的概念，它既包含公共事务的决策、执行、监督的权力与责任，又包含提供公共产品的责任以及相应的公共权力。
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2.2 政府间事权与支出责任划分的理论基础
2.2.1 公共产品理论
公共产品理论，是界定政府职能范围的重要理论基础，是政府职能划分的前提。20世纪 50 年代，萨缪尔森（Paul A Samuelson）为“公共产品”给出了经典的定义，他认为公共产品是具有非竞用和非排他性的物品，并且根据这两个特性的满足情况，公共产品又可以分为纯公共产品和准公共产品。根据萨缪尔森的定义，最低生活保障的外部影响满足纯公共物品的条件，因此在其提供方面，市场存在失灵的情况，需要政府进行提供。
此后，一些学者对公共产品的定义，进行了丰富和拓展。如布坎南从供给和决策程序的角度，为公共产品提出了新的定义，他认为，“公共产品是从提供程序界定的，与物品自身的消费特性没有关系”①。这种定义方式表明，为政府提供公共物品，加入了道德伦理、意识形态和公民权利的考量。从这个角度来看，最低生活保障涉及个人最基本的生存权利，应当被认定为是公共产品，由政府进行提供。
2.2.2 政府职能理论
政府职能理论，是政府间进行职能配置的前提性理论，它主要用于说明政府的职能范围。政府职能理论主要包括，西方政府职能理论和马克思主义政府职能理论。
西方政府职能理论在“政府是否应当干预经济活动”这一问题上存在争议。一些学者主张“政府干预经济活动”。例如，萨缪尔森提出政府的经济职能包括，“进行立法、提高经济效率、保障收入公平和维护宏观经济稳定”等②。再如，马斯格雷夫（Richard A Musgrave）提出，国家财政的基本职能在于“公共物品供应、实现分配的正义以及实施宏观政策”③。还有一些学者反对政府干预经济活动，他们认为政府的职能，应当限定在维持公民的基本生存权及财产权、维持国家安全和社会安定等方面。马克思主义政府职能理论认为，马克思主义政府职能理论认为，政府职能包含两个方面，一是对政治、经济、文化等事务的管理，二是利用国家机器维护统治阶级利益④。不论从哪个流派的观点来看，保障居民基本生存权利都是政府的重要职责。
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3. 我国最低生活保障政府间事权与支出责任划分的历史与现状 .................................... 21
3.1 我国最低生活保障政府间事权与支出责任划分的历史沿革 .............................. 21
3.1.1 最低生活保障制度的发展历程 .............................. 21
3.1.2 最低生活保障事权与支出责任划分的发展历程 ....................................... 21
4. 我国最低生活保障政府间支出责任划分均衡性的测算分析 ........................................ 36
4.1 数据来源 ..................................... 37
4.2 测算方法——二阶段嵌套分解的泰尔指数 ............................ 37
4.3 测算结果 ....................................... 39
5. 社会救助政府间事权与支出责任划分的国际视角
