本文是一篇财政论文，本文以西湖区财政体制及事权财权关系为切入点，对西湖区财政事权发展做出尝试性专题研究，旨在建立权责更加清晰、财力更加协调的市区财政关系，结合前文对策分析，得出以下结论：第一，建立更加科学合理地分配各类非税收入。建议按照事权与支出责任相匹配的原则，将城管专项资金、市政基础设施配套费、排污费等各类非税收入，按属地征收或按来源地分配，既有利于加强相关地方管理事务的经费保障，也有利于调动地方增收的主动性积极性。第二，建立进一步理顺各类公共管理经费保障体制。建议市级层面加强对消防、交警等市级预算单位的经费保障和支持，对地方配套或补助的事项，建议在充分调研基础上，出台制度加以明确，以进一步提高预算和资金管理的透明度，提升资金效益，防范资金监管漏洞。
1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
近年来，各地方政府在财政事权的逐级下移过程中，其基层财政收支矛盾愈发明显。因此，全面调整地方政府财政事权构架，是我国现阶段经济发展过程中的关键一环。优化地方政府财政经费分配模式，解决地方政府实际财政平衡问题，是提升其公共财政效率的重要举措。1994 年正式推行的宏观经济体制改革，着重关注了新时期宏观经济调控引导下的市场资源配置问题，同时将“税制统一”作为工作的重点，明确了增值税的主导地位。1998 年全国公共财政会议后，逐步建立的“公共财政基本框架”成为我国的主流模式，强调了市场在资源配置中的基础性作用，并进一步优化了税收支出结构。浙江省于 2004 年对省属企业财政管理体制进行较大调整，主要针对企业税收下划并实施属地管理模式；2007年又对市属企业财政管理体制进行改革，同样将企业税收下放于城区，进行属地管理。一系列的改革方案有效的促进了支出责任与财权事权职能的权力下移，加大了区级财政支出规模。但是，伴随财权事权下放所带来的诸多问题也日益凸显。就区级财政而言，尽管财政收入随改革利好而逐步提升，但区级实际可分配收入并未得到显著提升，甚至部分区级财政的原始积累出现下滑。
2017 年浙江省政府下发了《浙江省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》，对中央与地方财政事权、省与市县财政事权、省与市县支出责任划分以及财政专项资金管理改革等诸多方面的问题，进行了详细的说明。就杭州市西湖区而言，现行的杭州市区财政管理体制是按照《关于调整西湖区财政管理体制的通知》（杭财预〔2007〕1165 号）执行的，文件中明确说明该管理办法的有效期限为 2007 年至 2011 年，但目前仍沿用该管理办法，时限已经远远超出有效范围。
...........................
1.2 文献综述
1.2.1 基本概念
（1）事权
广义上来说，事权是指对各类事项管理的权限。我国学者从不同角度对政府事权做了不同的描述，但就政府事权的定义而言，还存在着诸多差异，甚至部分定义与财政事权的实质含义并不吻合。究其原因，主要存在以下三方面的问题：首先，部分学者主要从财政学角度考虑事权问题，故支出责任成为关注重点。其次，基于对财权与事权相匹配原则错误运用，诱使部分学者企图通过财权的收支状况来量化事权。最后，在国外公共经济学的翻译中，一般将“事权”与“财政支出”相对应。王国清、吕伟（2000）认为，政府事权是权利与责任的统一，不能片面的理解为事责或是权利。故本文认为从政府层面讲，事权是指政府经法律授权，为公众提供公共产品和服务过程中对资源要素进行合理分配的权力。
（2）财权
所谓财权，根据何盛明(1990)的解释，一般将财权理解为政府或企业占有、支配和使用资财的权力。从政府的层面上来看，对财权的定义仍有着诸多不同的解释。张辰（2008）认为财权即财政权限的简称，是各级政府对财政收入与支出进行管理时各种权限的统称。姚轩鸽（2014）认为财权拥有双重内涵，即“财政+权力”与“财政+权利”。前者包括各级政府的征税与财政支出的权力，后者包括各级政府的征税与财政支出的权利。楼继伟(2013)认为西方国家因不同的政治体制对财权的划分也不尽相同，大体上来说可以将其分为三类：单一制国家财权划分、联邦制国家财权划分、转型国家财权划分。单一制国家以英国和法国为代表，其财权划分均有明确的法律条文作为依托，使各级政府间的财权划分清晰明确。联邦制国家以美国、加拿大、德国为代表，其主要特点是地方政府与联邦政府会共享税基相对固定的财产税所形成的财政收入，以充实各级地方政府的财力。转型国家以俄罗斯为代表，其财权划分主要依据事权外部性的收益范围进行划分，并不断通过法律建设推进。我国的财政收入主要由税收、国有企业利润收入、国债以及各类罚款罚金与没收财产组成，其中税收收入是财政收入的主要来源。综合而言，本文认为政府财权是各级政府在履行行政职能的过程中对财政收入与支出的价值形式进行的管理，是一种财政权力的体现。
..........................
2 分税制以来我国政府间财政事权划分模式演进
2.1 财政事权改革的阶段性划分
2.1.1 分税制改革探索阶段（1993 年--1994 年）
我国在分税制改革之前主要采用税收包干制，但该模式往往存在诸多弊端。首先，税收包干制会诱使地方政府隐瞒真实税收情况，以降低向中央政府的上解数额。其次，税收包干制会刺激地方保护主义的发展，并且阻碍全国统一市场的形成，不利于地区的资源优化配置。最后，税收包干制还造成中央政府与地方政府关系不规范。税收弹性小于 1 的状况使得中央政府陷入财政困难，并进一步弱化了中央政府对经济的宏观调控能力与转移支付能力。同时，对于全国性的公共产品，诸如国防、大型基础设施建设、医疗等也供给不够充分。
我国的财政事权形成机制主要以中央政府的相关政策文件为依据。从《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993] 85 号）开始，中央政府根据事权与财权相结合原则，对财权与事权进行划分，界定各级财政的支出范围，这也成为之后相关出台文件的核心指导思想。该文件主要对财政管理体制进行优化，将中央与地方政府之间的收入、事权与支出做出了明确的划分，并确定了中央财政对地方税收返还数额。而且该文件还对中央补助、地方上解等相关事项进行说明。另外，文件对相关配套改革及政策措施也做出了较为明确的规定，将国有企业的利润分配制度、税收管理体制、预算编制办法、税收返还制度、国债市场监督、税收减免政策等诸多方面做出了较为细致的说明，为之后的财政事权改革奠定了良好的基础。
分税制在保障中央税收的前提下，使中央政府有充足财力维持其主要职能的运行，同时也给予了地方自主权。分税制的重点在于地方财政自负收支即实现地方预算硬约束，并给予地方官员在促进发展当地经济时的激励政策。
........................
2.2 市区两级财政事权划分实践中的探索与困难
我国对于财政事权划分的构建仍处于发展阶段。在财政事权划分初期，中央政府对财权事权的权责比例认定均采用“一刀切”模式，随着政府间财政事权改革的深入，中央政府也在不断调整改革方案，在秉持财权与事权相匹配原则的下，对政府间转移支付、税收返还比例、事权承担主体政府等方面都做出不同程度的优化，以便摆脱财政事权划分初期所存在的不足。
然而，省以下财政事权划分作为财政事权改革的重点与难点，是地方政府财政事权划分政策运行过程中，出现不同程度的政府与市场范围界定不清淅、市—区政府间事权与财权分配不协调、事权支出责任误配等问题的高发区域。因此，要明确区分市区两级政府间的职能领域，合理转移上下级政府间的政府职能，真正做到政府权力结构的调整与优化。
2.2.1 市区两级财政事权划分的探索
相关地方政府财政事权划分政策的不间断出台形成了其有益探索的基础，各地方政府在出台相关财政事权划分政策的过程中，充分吸收中央政府经验总结，在这些创新举措中，部分得到推广，逐渐固化为地方政府财政事权划分的一般性部分；部分未被推广的，则保留于个别地方政府，形成了地方政府财政事权划分的特殊部分。
首先，地方政府财政事权划分需要以巩固中央财政事权为基础，以便充分发挥社会公共服务水平的最大效用。地方政府的工作重点在于对财政事权的履行，通过法律法规等形式予以明确的其自身的充分自主权，最终实现各级政府间权、责、利的统一。
其次，对财政事权的属性给予分类，促进地方政府的主观能动性。使不同级政府有不同的职能重点，其分类标准如下表所示：
.............................
3 杭州市与西湖区财权事权情况与现状分析............................... 24
3.1 市区财政事权分配分析模型..................................24
3.2 杭州市区两级财权运行模式................................25
4 市区两级政府间财政事权划分思路与对策......................................... 38
4.1 明确市与区共担事权机制.........................................38
4.1.1 城市基础设施共担事权...........................38
4.1.2 基本社会保障与公共服务转移支付........................ 40
5 结论与展望..............................53
5.1 结论...........................................53
5.2 展望..............................................53
