本文是一篇财政论文，本文在分析财政支农政策的理论依据以及前人对财政支农问题的研究基础上，对我国财政支农支出的现状进行了详细的分析与考察，并且运用三阶段 DEA 模型从全国整体和省级层面对财政支农效率向题进行了分析与比较。本章在总结以上研究结论的基础上，提出完善财政支农政策、提高财政支农效率的措施与建议。通过对我国财政支农支出现状分析可以看出： 第一，我国财政支农支出在绝对规模上保持着不断上升的趋势，但是增长的波动性较大，缺乏稳定性，因此在以后的支农投入中，支出不仅要保持一定的增长率，更要确保支农政策的稳定性，减少波动。第二，从各省份的角度来看，不同地区财政支农力度差异明显，表现为东西部高而中部低的分布格局，因此，在后续的政策选择中应适当向中部倾斜。第三，我国财政支农支出结构存在不合理之处，用于支农建设和事业费的比重过大，而用于农业科技教育投入的比重却偏低，过多的资金用于生产建设支出和部门事业费，一方面导致了大量的重复建设，另一方面大量的资金没有用到提高农民生产效率的项目上，使得支农资金的使用效率不高。
1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
农业是一个弱质性产业，生产周期长，投资收益率低，受到自然环境的制约，具有较高的风险，而且我国农村发展落后，农业基础薄弱，生产条件较差，农产品市场建设不够完善，因此政府需要将政策更多的向“三农”倾斜，利用公共财政引导农业发展，促进农业可持续增长。
中共十六大以来，党中央高度重视“三农”问题，在政策上不断向农村农业倾斜，财政支农力度不断加大。2004 年，中央出台了以“三农”问题为主题的一号文件，并加大财政支农力度以促进促进农民增收。在这之后连续出台了一系列中央一号文件，这些一号文件为构建新时期国家财政支农体系，建立农业投入保障机制提供了重要的政策和制度保障。2014 年中央一号文件高度关注农村改革，创造性的提出了“粮食安全全新战略”，重视粮食的数量和质量并重发展。党的十九大报告中明确提出要实施乡村振兴战略，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。政府对农业的重视程度不断提高，国家财政用于农业发展的资金规模也越来越大，2002 年的支农资金为 1580.8 亿元，到 2012 年时财政支农资金规模首次突破万亿，2016 年支农资金规模达 18587.4 亿元，从 2002 年到 2016 年的这十四年里，国家财政对农业累计投入超过十万亿，年均增幅达 19.1%。同时，财政支农支出占财政总支出的比重也出现了上升的趋势，2003 年，财政支农支出占财政总支出的比重仅为 7.1%，到 2016 年这一比重已达到 9.90%，尽管尚未突破 10%的大关，但是可以看出国家财政越来越往农村和农业倾斜，为补齐农村短板发挥了重要作用。
随着财政支农支出规模的扩大，如何提高财政支农支出的效率，最大化程度发挥财政资金对农业经济的促进作用则成了一个重要的问题。目前我国依然是一个发展中国家，国家财力有限，而且在减费降税的大背景下，地方财政收支矛盾日益突出，在保持农业支出稳定增长的同时，也必须注重财政支农资金的优化配置和合理利用，从而提高支农资金的效率，促进农业高效健康发展。
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1.2 国内外文献综述
在工业化进程中，为了保证农业的稳定发展，世界各国政府都比较注重对农业发展的支持和保护，因此财政支农问题也成为农业经济研究中的一个热点话题，国内外许多专家学者都曾对这一问题进行深入研究和探讨。
1.2.1 国外文献综述
通过对国外文献的分析和梳理，可以发现国外学者对财政支农问题的研究主要集中在以下几个方面：
（1）财政支农支出的重要性：
弗农·拉坦(1985)基于跨国面板数据的实证研究发现技术投入和人力资本的差异是导致各国农业生产率差异的主要原因，并提出欠发达国家要保持预期的农业生产增长速度，必须让渡一部分必要的工业生产能力用来为农业部门提供技术支持，大力发展农业基础设施建设，如水利灌溉等，同时还应积极改善农村教育，培养提高农业技术所需要的科技人员。盖尔·约翰逊(1994)也曾指出，在农业与农村发展过程中，政府需要发挥有限却必不可少的作用，政府需要增加公共产品的提供，如普及初等和中等教育、进行人力资本投资、加强农村基础设施建设和农业科技研究等。Sandor Fazekas（2010）提出欧洲应该加快一体化进程，并取得强有力的共同农业政策，农业的主要任务是确保粮食供应的安全，这一目标需要政府适当的财政支持。Wilfrid Legg（2017）提出了农业严重依赖于自然资源和国家的政策支持，政府需要收集有关外部性成本和收益的良好数据，制定有针对性的政策和长期发展战略，解决全球范围内的农业问题和环境问题。
（2）财政支农支出的规模和结构
Barro（1991）通过实证研究发现财政支农支出对经济增长具有正相关关系，财政对农业投入越多，经济增长速度会相应加快。Matsuyama 和 Kimiori（1992）通过比较分析财政对农业以及其他领域的投入所获得的效益，发现财政在农业领域的投入所获得的收益比其他领域更具有竞争优势，同时他发现财政对农业的投入存在一个最优水平。Rozelle 和 Rosegrant(1999)以中国为研究对象，实证分析中国财政支农支出结构，结果显示财政对农业科技、农田水利设施和农民教育的投入能有效提高农业总产量。R.Ramakumar（2012）研究了印度的财政支农状况，分析了农业的财政资金投入趋势，强调了财政加大农田灌溉投入的必要性，并肯定了农业领域科研投入的重要性。
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2 财政支农的理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 财政支农支出
财政支出是指国家为了实现其职能，对其从私人部门集中起来的以货币形式表示的社会资源的支配和使用。财政支农支出是财政支出的一部分，是政府为了改善农村基础设施环境、促进农业经济增长而以财政的方式向农业系统注入资金，其主要手段是财政补贴，具体来看，财政支农支出包括支持农业生产条件、加大农业科技投入、提供农业生产所需机械设备、增加农村扶贫资金、改善农村生态环境建设、对农业旱涝灾害进行补贴、提供农民继续教育、支持农村事业发展等内容。
根据有关学者的研究以及历年《中国统计年鉴》的指标说明，一般将财政支农支出划分为大、中、小三种口径①。一直以来，我国财政支农支出的口径并不统一，即使《中国统计年鉴》关于支农支出的统计口径也历经多次变迁，这会使得我们在研究财政支农支出的问题中带来一些统计上的偏差，进而在研究财政支农支出效率的过程中带来不可避免的误差。从 2007 年开始，《中国统计年鉴》改变了以往的统计项目，将农业、林业和水利气象支出合并为一项支出，因此，文章在研究我国 2007-2016 年财政支农支出状况时，根据《中国统计年鉴》的指标说明，选取中口径财政支农支出。
2.1.2 财政支农效率
在经济学中通常用“帕累托最优”②来衡量经济状态是否实现了资源的合理配置，但是用于政府支出评价时就会出现难以评价的问题。本文分析的财政支农支出效率主要是指经济效率，即财政支农资金在使用的过程中的投入产出问题。经济效率又可以分为规模效率和结构效率，规模效率是指一定时期内政府财政支农支出总额的合理程度，结构效率是指财政资金投放方向的合理程度。综合效率等于规模效率与结构效率的乘积。
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2.2 理论基础分析
2.2.1 农业经济增长理论
20 世纪 50 年代，发展中国家为了实现国家的工业化发展，普遍实行重工业而轻农业的做法。诺贝尔经济学奖获得者 Theodore.W.Schultz(西奥多·舒尔茨) 在其著作《经济増长与农业》中对这种重工轻农的做法提出了质疑，他认为农业的作用是不容轻视的，农业和工业一样对经济的增长有着巨大的贡献，一个国家的农业对国民经济的贡献率大小，主要取决于农业的现代化水平。
舒尔茨在《改造传统农业》一书中指出传统农业之所以对经济发展的贡献较小，是因为传统农业的生产要素边际收益率过低，并且对投资缺乏足够的刺激，因此他主张国家应致力于改造传统农业，实现传统农业向现代农业的转变。在改造传统农业的途径上，他认为最主要的是寻找一种新的生产要素作为经济增长的源泉，这种新的生产要素就是政府对农业的投资。
舒尔茨认为，在政府对农业的投资上，首先要加大对农业科学研究和教育的投资，其次要加大对农业基础设施的投资。同时他强调要重视农民的作用，农民是农业生产的主体，如果只有先进的农业机械和生产设备，而农民却缺乏相应的技能水平也是不行的。所以应该加大对农民技能的投资，培训教育以农民提高其生产技能。由于国家的财力有限，政府应该通过各种政策刺激企业及农民自己投资。舒尔茨的农业经济理论强调了政府在促进农业发展中的积极作用，为财政支农奠定了深厚的理论基础，，而且其所提出的加大对农业科学研究和教育的投资对于目前许多发展中国家的农业发展具有重要的意义。
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3 我国财政支农的现状分析 .......................................... 16
3.1 我国财政支农支出的规模分析 .................................. 16
3.2 我国财政支农支出的结构分析 ...................................... 18
3.3 财政支农支出的省际比较 ............................ 21
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