本文是一篇行政管理论文，本研究认为，本次协作在灾前预警阶段的防范部署工作有待提高；协作网络由少量组织占据核心，而其他组织间协作不足；民间社会组织参与有待加强；多重管理下分工不明确。针对上述问题从强化灾前部署防范，优化组织协作分工，发挥社会自主力量，完善践行应急预案四方面提出政策建议。
1 绪论
1.1 研究背景
自然灾害是人类社会不可避免的一种灾害形式，因其灾害范围大、突发性强、受灾人群多和容易威胁生命的特点而引起广泛的关注和重视。我国幅员辽阔，地质风貌多样，气候变化较多，自然灾害频发，为了对抗自然灾害，维护人民生命财产安全，我国政府积极出台应急管理制度法律，调整应急管理机制，在近些年的重大自然灾害应对愈显从容不迫。早期阶段，我国的应急管理体制以“一案三制”为核心，在响应中因参与主体的规模数量异质性较大而不适用于现实。在突发事件应急管理中，社会系统处于复杂性的失序状态，在资源和信息需求上的峰值超出科层体制水平，各行动主体难以按照常态化管理下的既定职能开展行动，而只能通过形成相互协作的网络结构来合力应对。2018年以来，应急管理部作为党和国家机构的重要组成正式挂牌，地质、水旱、防火和地震等自然灾害防治职能统一划归应急管理部门，开始了新时代自然灾害应急管理中的组织协作实践。在新型应急管理体制下，组织协作成为应对自然灾害的有效方式，以应急管理部门为核心的党政机关积极统筹协调，形成了有效的灾害治理网络，减少了灾害程度。然而，组织协作水平受到多种因素的影响，近年来的自然灾害应对实践中仍存在如郑州“7·20”暴雨这样的案例。如何更好的开展自然灾害应急管理的组织协作，明确不同应急组织的任务分工，以全过程思维在各阶段做好应急救灾任务，提高救灾协作网络有效性是一个重要议题。2023年7月底，我国京津冀地区出现大范围暴雨洪涝灾害，国家防总启动防汛二级应急响应，在本次灾害中，河北涿州是受灾最为严重的地区之一，引发全国关注支援，其应急管理实践为自然灾害应急管理中的组织协作提供了研究样本。
1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
本研究以河北涿州“23·7”暴雨洪涝灾害为例，运用社会网络分析方法和UCINET软件，根据应急管理阶段论，首先收集整理在灾害应急管理全过程中各种类型的组织协作数据，并结合应急预案和实际行动梳理灾害应急管理全过程的救灾任务。在此基础上，一是呈现宏观的协作网络，用可视化方法对比在灾害治理各阶段，基于应急预案和实际行动的协作组织与救灾任务网络图。二是在中观上按照不同组织类型，运用桑基图分析组织类型与功能的对应关系，从而描述本次组织协作的分工。三是在微观上用中心度、捷径距离、凝聚力指数等指标分析组织协作紧密度、核心组织和边缘组织，从而分析协作中的关键组织机构。并在最后进行协作网络总结和政策建议。
1.2.2 研究意义
理论意义层面：首先，本研究结合新兴典型个案，采用社会网络分析方法对自然灾害应急管理中的组织协作进行剖析梳理，有助于为学界进一步研究自然灾害应急管理中的组织协作提供案例素材。其次，有助于丰富自然灾害应急管理的组织协作研究视角和内容。当前既有研究多围绕自然灾害应急管理的府际协作关系或政社合作展开，对组织分类过于单一宏观，且主体范围较窄；仅从纵向时间阶段展开协作网络对比，缺乏横向的应急预案与实际行动网络对比。在内容上多分析角色定位和影响因素，或是单论组织协作网络和应急预案，缺乏多视角结合，不够充实。
2 文献综述和理论基础
2.1 文献综述
2.1.1 自然灾害应急管理研究
（1）自然灾害应急管理的经验总结
作为突发事件的一种常见类型，自然灾害应急管理研究成果较多。在全球气候环境变化背景下，近年来极端天气事件和自然灾害发生频率增加，发生范围扩大，全球范围内的多样化自然灾害给人类带来了严重损失，如2005年美国卡特里娜飓风、2008年我国南方冰冻及汶川地震、2015年尼泊尔地震和2021年河南郑州特大暴雨等。受地理环境、气候分布等多重因素影响，我国自然灾害发生频率高且分布广泛，据国家防灾委2023年统计数据，我国自然灾害以洪涝、台风、地震及地质灾害为主。自然灾害具有高度突发性、复合性和不确定性，自然灾害应急管理对有关政府部门提出更高要求[1]（钟开斌，2018）。在各类重大自然灾害事件中，暴雨洪涝灾害是发生频次增速最快、次生影响最大的灾害种类[2]。自然灾害影响范围广泛、造成损失大、严重影响人民的生命和财产安全，因此对自然灾害开展卓然有效的应急管理是实践中的应有之义。在自然灾害灾种中，洪涝和地震灾害类别的研究较多。毕莹等（2023）通过分析比较德国、巴基斯坦和我国的暴雨灾害应急响应情况，发现三者均存在预警和应急响应互动不足、缺乏应急预案日常演练的问题，并提出加强洪涝预警响应效率、强化灾前模拟、完善避险能力等建议[3]。洪涝灾害是众多自然灾害链条中造成重大损失的重要环节，刘永志等（2021）对洪涝灾害进行灾害链研究，提出从增强风险普查、城市水利工程建设几方面减少洪涝灾害的影响[3]。Daniels（2017）研究哥伦比亚自然灾害的应急管理过程发现，当地社区的预警预测防灾能力欠缺，居民防灾意识微弱，影响了应急管理机制的运行效率[5]。Deo（2018）结合灾害科学和公共管理学，提出要加强运用综合化救灾技术和大数据分析，设计有效管理的灾害预警预报系统，从而提高抗灾能力，减轻自然灾害的破坏力[6]。
2.2 理论基础
2.2.1 协作治理理论
协作治理理论又被称为协同治理理论，其理论内容来自协同学和治理理论的混合，协作治理意指多元组织为某项公共事物开展协同合作、共同治理。其中，协同学由哈肯（1971）首次提出，他认为系统开始是混乱无序的，但混乱无序的系统中可以诞生井然有序的结构并得以维持，当系统出现扰动时，序参量之间产生竞争，最后只有一种序参量主宰整个系统，达成协同一致的宏观局面，此时系统呈现目标、结构、组织和功能均有序的自组织状态[72]，而这个过程就是协同的过程。基于协同学和治理理论，协作治理强调政府、非政府组织、企业、公民等子系统构成开放的整体系统，通过相互协调、共同治理公共事务，实现整体系统力量的增值，最大限度地维护和增进公共利益[73]。全球治理委员会界定“协同治理”理论内涵是，多种公私机构处理公共事务的过程总和，这种协作有助于寻找相关者的共同利益从而采取联合行动，具体方式包括正式制度，例如法律和政策，也包括其他促进和解的非正式安排[74]。协作治理超越传统的政府和其他主体二分法，将政府、社会和市场等多元主体纳入治理者范围，但协同治理并非削弱政府职责，而是将政府作为主要主体嵌入协同机制，因为政府在制定集体行动规则和目标上具有不可替代的作用。在应急管理领域，随着风险社会的来临和现实中日益复杂的危机治理需求，单一政府部门难以完成应急管理任务。受协作治理理论启发，许多学者强调通过组织间协作来提高应急管理能力，协作治理理论将政府和市场、社会的多元主体纳入应急管理的全生命周期，提倡政府间跨部门协作、政府与社会协作，为应急管理实践需求及效益提供了更具解释力的理论视角，因而广为使用。
3 案例选择与组织协作的社会网络构建......................... (19)
3.1 案例选择与概述 ............................ (19)
3.2 构建社会网络............................. (23)
4 基于社会网络的组织协作分析结果 .................... (31)
4.1 宏观对比：全过程组织-任务网络拓扑图 .................... (31)
4.2 中观归纳：不同类型的组织-任务分析 ................. (41)
5 结论与展望......................... (57)
5.1 研究结论 .......................... (57)
5.2 政策建议 ............................... (61)
4 基于社会网络的组织协作分析结果
4.1 宏观对比：全过程组织-任务网络拓扑图
此节在第3章构建的“组织-任务”矩阵基础上，利用 UCINET 软件中的 Netdraw功能绘制了灾害全过程的组织-功能拓扑图，将灾害治理中的组织协作可视化。主要思路一是将灾害各阶段进行纵向对比，二是将应急预案与实际行动进行横向对比。主要内容是，在灾害的每一阶段，分别呈现基于应急预案和基于实际行动的组织-任务拓扑图，对比应急预案和实际行动的差异性，了解实际行动中的参与组织和救灾任务。
在应急管理中，时间是非常重要的因素，根据时间的变化，在不同的阶段会产生不同的救灾任务，相应参与主体也会随之改变，呈现出动态的救灾组织-功能图谱。为更深入地分析了解在“23·7”涿州暴雨洪涝灾害中的参与组织和对应任务动态演变，为灾害治理不同阶段提供更精准的组织协作分工依据，本研究参照应急管理阶段论，依据第3章的内容，按照灾前预警、灾中处置和灾后恢复绘制不同组织-任务拓扑图。下面是演变内容。
5 结论与展望
5.1 研究结论
5.1.1 组织协作特征总结 前文的分析结果已经对本研究的研究问题进行了回应，即呈现了本次涿州暴雨灾害各阶段的组织-任务协作网络
