本文是一篇公共管理论文，本研究以铁岭市为例，通过对相关文献的梳理，结合问卷调查，对铁岭市失能老人居家养老现状进行了数据分析，找出了铁岭市失能老人居家养老中存在政府支持相对薄弱、机构提供上门服务率低、家庭照料负担沉重、社区养老服务不健全、精神慰藉需求被忽视等问题。
第一章绪论
第一节研究背景和意义
一、研究背景
随着经济的持续发展和社会转型，我国人口老龄化的趋势越来越明显，由此带来的养老问题不仅是社会需要关注的问题，更是每个家庭不可避免的问题，因此，解决养老问题已成为当务之急。1就目前而言，老龄化问题成为我国社会发展中不可忽视的一个重要议题。根据《中国统计年鉴（2021）》的数据显示，现阶段我国人口总数为：141212万人，也就是14.12亿人。其中，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，包含65岁及以上人口为19064万人，占13.50%。与2010年相比，60岁及以上人口的比重提高了5.44%。2020年我国60岁以上失能老人已超4200万，占60岁以上老年人口比例约为16.6%。2我国老龄化的步伐在呈现高速上升的趋势，失能老人的比例也在随之提高。平均6名老人中就有至少1位的失能老人。
失能老人的照护已经成为一个社会难题，一方面，我国现有的养老服务设施负担过重，现有的病床不能完全满足失能老人的需求；同时，随着我国社会经济的发展，一些民营的养老院也受到了空间、规模、设施和功能的制约，难以适应社会发展的需求。另外，失能老年人长期依赖于别人的协助，伴随着计划生育的实施，家庭规模不断缩小，只依靠亲人的照顾，往往会造成“一人失能，全家失衡”的窘境。面对日益复杂化的社会养老问题，国家在不断探索和探索的基础上，探索出一条全新的社会养老管理道路。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，将居家养老作为一项重要的养老服务，提出要构建一个以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑，功能齐全，规模适度，覆盖城乡的养老服务系统，让老人在家里就能得到各种服务，如生活照料、家政服务、康复护理、精神抚慰等。
第二节国内外文献综述
一、国外文献综述
（一）关于失能老人养老服务需求的研究
Carol（2004）认为，老人在家中养老，可以更多地体会到亲情和家人的温暖，这也符合他们对照料的需要，从亲密的亲属那里，既可以得到物质的弥补，又可以在精神上获得更多的幸福，并且照料的成本也相对便宜。1Gomi（2007）指出身体健康程度、经济和收入水平是影响老年人选择居家养老服务的主要因素。2Naruse等（2011）调查结果显示，失能老人有日间照护需求的占28.9%，有日间照护的老人占16.1%；失能者中，16.2%有夜间看护需求，接受夜间看护的老人只占0.7%。3JasonL.Powell(2012)觉得不同群体的老人，其需求程度是不一样的，只有针对不同群体，才能以最少的成本，达成适合自己的服务需求。4Adrienne（2012）发现，男性和女性失能老人对照护服务的要求有很大的差别，其中，男性失能老人更注重专业护理服务，而女性失能老人更需要家务服务。5Michelle(2015)通过对瑞典老年人生活需求的调查，得出结论：老年人生活自理能力决定其生活需求的方向。6Cwirlej-Sozanska等（2018）的研究表明，在波兰东南部地区，老年人与慢性疾病患者失能水平明显高于正常人，随着人口老龄化与失能人数的增加，社会服务需求也会随之增加。
第二章核心概念与理论基础
第一节核心概念界定
一、失能老人
目前，对失能老人的定义尚无统一标准，学术与实践中对失能老人的界定通常从年龄与行动能力两个维度进行。在年龄方面，WHO和2018年《老年人权益保障法》均规定60岁以上为老年人，在行动能力方面，主要是通过对老年人的日常生活自理能力进行测评来达到的。
ADL(Activity of Daily Life)是当前国际上用于评价老人丧失功能状况的最主要手段，也是体现老人身体状况的最重要的一个指标。这项测量表设置了6个维度，分别是：洗澡、穿衣、如厕、活动、控制大小便、饮食，并根据评分，将老人划分为“完全自理”“部分自理”“不能自理”三个不同等级。在该测评指标中，失能老人可以被界定为：由于年迈虚弱、残疾、疾病、智力障碍等丧失生活自理能力的老人，也就是不能够独立完成吃饭、穿衣、上厕所、上下床、洗澡和室内走动等6项维持生命持续、独立的基本生活自助能力（ADL）的老年人群体。
本文以上述为依据，对于失能老人的界定为：年龄在60周岁及以上，因高龄、患病和意外而造成的日常生活不能自理，需要别人提供日常生活、医疗康复和精神慰藉等方面的照顾服务的特殊老年人群体。
二、居家养老
居家养老是以家庭为核心，以社区为基础，通过专业化服务，为居住在家里的老人提供以解决日常生活问题为重点的社会化服务。居家养老是对传统家庭养老模式的补充和更新，是家庭养老模式和社区养老模式的有机结合。相对于传统的家庭养老、机构养老具有诸多优点。从形式上来看，这种新型的居家养老模式虽然仍保留着家庭养老的居住场所，但其本质却是由“传统”向“现代”的过渡。首先在大连开展“居家养老”的试点，将下岗妇女与特困老年人有机地结合起来，既能为失能老人提供更多的照料，也能为下岗女性提供再就业机会，从而实现“双赢”。相对于机构养老，居家养老更为社会化和个性化。在构建的时候，要遵循“政府主导，社会参与”，进行科学的分工协作。
第二节理论基础
一、福利多元主义理论
在20世纪70年代，由于石油危机的爆发，各国的经济水平都出现了明显的下滑，很多福利国家都实施了经济紧缩政策。为了应对这次危机，“福利多元主义”应运而生。这一全新的理念，最早出现在沃尔芬德的《志愿组织展望报告》中，该报告对志愿组织在英国未来的角色和作用进行了展望，并提出要打破国家对福利提供的垄断，让志愿组织成为社会福利提供的主体。1自那时起，该学说便不断地发展演变，并按照其所关注的目标，划分为两大流派。一种是以罗斯为首的一派，它主张政府、家庭和市场三方面的利益共享，这样可以更好地解决更多人的需要；2以约翰逊为首的一派则注重于志愿者及志愿者群体的影响，主张志愿者应当以志愿者群体的形式存在，并将志愿者群体分成四个群体。3两者的共性在于，它们都强调，除了国家之外，还应该有更多的社会组织来参与。在“福利多元主义”的指引下，削弱了政府的供应职能，将其赋予了社会各主体，通过鼓励市场主体、志愿组织和家庭等发挥更大的作用，倡导“中央集权”和“参与”并行，实现了多主体的协同运作。各种不同的福利政策在我国的兴起和演变，推动着我国的社会保障界的发展。
目前，铁岭市失能老年人居家养老服务的供给主体中，家庭依然占据着主要地位，而社区、机构等发挥的功能不足，仅靠家庭与政府两方面的支持，很难满足日益增长的失能老人的居家养老需求。结合福利多元主义理论，为失能老人提供居家养老服务的主体不仅是家庭，政府、机构、社区、社会组织也应该主动地参加进来，并做出自己的努力，完善以家庭为基础，政府为主导，市场为导向，社区为支点，社会组织为重要支持的多元主体共同参与的居家养老服务体系，从而提升失能老人的居家养老服务的水平，进而减轻因人口老龄化而造成的政府和社会的负担。
第三章 铁岭市失能老人居家养老现状及问题 ....................... 12
第一节 铁岭市失能老人居家养老现状 .................... 12
一、失能老人情况调查 ................................. 12
二、失能老人居家养老需求情况 ..................... 16
第四章 铁岭市失能老人居家养老问题原因分析 ...................... 21
第一节 政府政策针对性不足 ............................ 21
第二节 市场主体动力有限.............................. 21
第五章 国内其他城市经验 ............................... 24
第一节 青岛市市南区:“社区主导”模式 .................... 24
第二节 大连市沙河口区:“家庭主导”模式 ..................... 24
第六章解决铁岭市失能老人居家养老问题的对策建议
第一节强化政府主导地位
从福利多元主义视角来看，失能老人居家养老体系的建设和发展，需要多个社会主体共同承担责任，并进行有效的合作。因此，这必然是一项具有很强系统性和复杂性的工作，这就需要有一个社会主体起到主导作用。我国失能老人居家养老的“准公共物品”性质决定了其必须由政府来主导。首先，在政府职能方面，社会保障是现代政府职能的重要组成部分。同时，在制度层面上，不完善的养老服务市场也要求政府进行干预，尤其是随着家庭养老功能日益弱化，政府应该承担起为失能老人提供养老服务的重要职责。从理论上看，政府并非万能，包办一切必然会造成效率低下、资源浪费；从实际能力上讲，要求政府完全承担责任也不切实际。本文认为，在构建失能老人居家养老服务体系时，政府应在政策制定、财政支持、管理与监督等三个方面发挥主导作用。
首先，要健全法律规范，提供政策保证。健全的法律法规和制度体系，对失能老人居家养老服务事业的有序发展起到了重要保证作用。尽管福利多元主义理论提倡政府、机构、家庭、社区等多个服务供给主体，但只有政府拥有制定政策和法规的权力，而且只有政府才能在宏观上控制失能老人居家养老服务的发展方向。因为每个地区的具体实践都不一样，所以所实行的居家养老的模式也不一样。各地可以根据自身的实际情况，制定区域性的居家养老条例，为居家养老的具体实施提
