本文是一篇公共事业管理论文，笔者认为新公共管理理论与传统的科层制管理理论最大的不同在于，新公共管理理论不仅关注公共组织内部的运行机制和评价模式，还更关注“顾客”的评价。新公共管理中的“顾客”指的是公共服务对象，教师作为学校科层制管理体系中的底层被管理者，自然成为学校组织需要关注的“顾客”。
一、新公共管理理论概述
（一）新公共管理理论的理论基础
新公共管理理论为完善学校科层制管理体制中出现的问题提供了新的视角，具有重要的借鉴价值，了解新公共管理理论的理论基础和内涵对于完善学校科层制管理体制具有重要作用。新公共管理理论主要源于 20 世纪 70 年代以来的公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论等经济学理论，通过对这些理论的整合与发展，新公共管理理论逐渐形成并成熟起来。
1.公共选择理论
公共选择理论是新公共管理理论中的重要基础理论，产生于 20 世纪 40 年代末。市场的失灵、政府干预的失败，人们在旧的经济学框架之内找不到解决问题的方案，只能寻求一种新的理论，于是公共选择理论应运而生。以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派将关注的重点集中于经济政策制定的过程，即政治决策过程，从理论和实践两个角度完善政治决策过程，改变了将政治决策置于经济活动之外分析的观点，进而促进公共选择理论的形成与发展。
公共选择理论奠定了新公共管理理论的发展，为其提供了不可或缺的理论基础。第一，公共选择理论的宗旨是要从市场角度分析政府行为，行为假设是认为人是理性的存在，渴望自主地行动，并寻求满足自己的个人最大利益，即理性经济人模式。理性经济人存在于市场经济活动，同时也存在于政府活动中，个人在公共选择中，就像在市场活动中一样，同样追求利益的最大化，基于这种假设，公共选择理论认为政府组织与官僚并不是通常大家所认为的富有同情心和公益性，相反他们和普通人没有什么区别，都是寻求个人最大利益的理性经济人，所以对于一个理性经济人，必须使用有效的激励系统来引导他的行为。
第二，公共选择理论对当时盛行的官僚体制进行分析，影响最大者当推尼斯坎南，他在《官僚制与代议制政府》一书中提出的官僚预算最大化假说推动了公共选择理论对官僚制的研究，并在当时产生了深远的影响。①公共选择理论认为政府等公共部门在服务中的垄断性造成了财政危机和信任危机，具体表现为：缺乏竞争，官僚制使得公共服务的供给被垄断，不会因效率低下而产生压力；缺乏有效的激励机制，政府部门的活动一般不计成本，并且具有垄断性，导致公共生产过剩；政府机构自我膨胀，官僚制体制下，政府公共部门的人员和支出不断增加，造成机构自我膨胀，财政赤字；缺乏监督，公共信息大部分掌握在公共机构中，监督者不了解具体情况，从而导致监督不力。
（二）新公共管理理论的基本内涵
新公共管理理论是基于对传统公共行政模式的考量，对行政和管理概念的再认识，对经济理论变革和私营部门变革的再重视，以解决新时代政府管理问题为宗旨，调整公共部门管理模式、过程和手段，强调效率和质量的管理理论。新公共管理理论对解决学校中管理问题有一定的适用性，但要达到借鉴的正确性颇不容易，如果没有一条简洁明确的逻辑线索来指引，就容易导致借鉴过程中不匹配现象的发生。所以有必要对新公共管理理论的内在逻辑进行梳理，提炼出本质，即新公共管理的内涵。关注新公共管理的内涵，才能把握其本身的意义、价值，进而谈及新公共管理对学校管理问题的借鉴和适用性分析。
1.奉行“大市场、小政府”的管理理念
新公共管理理论中提出，要充分拓展市场经济的空间，尽量缩减政府的规模及减少其干预事项，促进政府职能核心化，使这些核心的职能建立在服务于市场经济的基础上，其实质之一就是“大市场，小政府”。这是新公共管理理论的起点，亦是其运行的逻辑。
（1）大市场
西方新公共管理运动起源于政府财政危机、政府自身的管理危机和民众对政府的信任危机。财政危机是指政府财政入不敷出，出现财政赤字；管理危机是指政府因为管理机构过于臃肿，难以实行灵活有效的管理；信任危机是指民众对政府的信任和认可度较低，甚至出现对政府不信任现象。其中，政府的财政危机是引发新公共管理运动的主要原因，所以新公共管理运动起初目的是缩减政府规模，节约行政开支。在此基础之上，波利特用 3E 为标准，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），来描述新公共管理的价值观，①作为新公共管理理论基础的公共选择理论及委托代理理论正切合这样的目的和价值观。正如胡德所指出的那样，新公共管理自然明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值上。
新公共管理运动中拓展市场经济空间的改革措施主要包括以下几个方面：限制政府开支，缩减政府规模，大量消减政府项目以减少政府赤字；大幅度精简政府组织公务员的人数及业务程序，减少不必要的浪费；提倡私有化，出售大批国有企业，用收回的资金平衡财政预算，解除对市场的管制，结束对国有企业的补贴使之面向市场竞争；审计政府财政支出来迫使其提高效率。实行新公共管理的前提是把市场经济可以有效解决的问题留给市场，放弃不擅长的配置资源行为，解除对市场过多的管制，尽量减少政府的干预，留给市场更多的自主性。
二、学校科层制管理体制的现实困境
（一）学校管理机构层级普遍偏多
当组织发展到一定程度，为了更好满足发展的需要，促进组织内部各要素有序运行，组织结构会进行一定的分化。根据一般组织理论，组织分化主要分为两种形态：横向分化和纵向分化，这两种分化形态促进组织结构的稳定，成为构成组织的基本框架。研究表明，两种方向的组织分化分别按照等级制原则和专业化原则进行，是巨型正式组织构建的基本原则。等级制原则是科层组织的一项重要特性，它关系到组织的规模和制度化。学校科层制内部组织结构是由垂直与平行两类系统构成。垂直系统主要反映的是学校不同层级之间的等级隶属关系，而平行系统主要反映的是学校同一层级之间相互联系的分工关系。①通过对中小学校的研究发现，我国中小学校管理系统中可以垂直划分为三个层次：最高决策层次、中间管理层次以及最低执行层次。
我国中小学实行校长负责制，决策层主要是由校长、副校长等学校主要领导人员组成。其次，学校内部主要的科层组织系统具体包括：教学管理组织、教务管理组织、教育科研管理组织、总务管理组织与人事管理组织等，这些组织系统依据职责和分工的不同在具体的管理中被划分为不同的部门，构成学校管理系统中的管理层。执行层主要包括各个年级组和学科组，负责学校的具体教学工作，在实践中又对其进行层级具体划分，教师处于整个层级模式的最底层。平行组织主要是这三个垂直层次组织的水平延伸，以及每个科层组织系统之间的平行关系。
以某某学校为例，管理的具体组织层级呈现如下图所示：
（二）学校目标置换现象较为普遍
在社会中，存在着多种形式的组织。组织是指为实现统一的目标而组合一起的集体，所以说组织目标是组织存在的前提和基础。组织目标是指组织通过资源的利用和整合，想要在未来达成的结果，它提供了衡量组织活动成功的标准和动力。在学校组织中，也存在着组织目标，即教育目标。教育目标并不是一成不变的，它随着环境和完成情况的改变而改变，而且学校目标是多重的而不是单一的，即有整体目标又有具体目标。教育目标的存在指导学校内部管理活动和教学活动的进行，推动学校的发展。可见，教育目标的实现是学校和教职工工作的重点，在学校管理实践中，虽然很多学校依据自身发展情况、师资力量、学生水平等因素制定目标，但是在具体管理中却没有实现既定目标。究其原因，学校设置的总体目标并没有改变，但在追求目标的实际过程中发生了偏差，造成了目标实现过程中的置换。
美国管理学家约翰·卡那最先提出目标置换概念，他指出在实现目标的过程中“对于工作如何完成的关切，渐渐地让方法、技巧、程序的问题占据了一个人的心思，反而忘了整个目标的追求”。①罗伯特·K·默顿认为目标置换效应在以科层制为基础建构的组织中尤为盛行，“规则原本是手段，现在却变成了终极目标……纪律（或规则）不被看成是针对具体目标的手段，而是变成了科层人员的直接价值观。”②目标置换的实质是组织目标和手段的置换，在学校科层制管理体制影响下，学校组织的管理手段成为目的，“维系学校组织自身完整和连续成为最重要的事情，学校管理体制的存在成为目标替换的结果，由于手段被替换为目的，学校管理目标因此被完全扭曲。”①在教学实践中，目标置换的出现会给学校各项工作造成一定的危害。
第一，学校目标置换效应会影响育人目标的实现，降低学校组织效率。在学校管理实践中，往往学校组织成员并没有意识到目标的改变，而在错误的目标之下进行学校各项管理工作，学校的实际管理活动越来越偏离最初设定的目标，最终导致决策的混乱和失误，背离最初制定的教育目标。
三、新公共管理理论视野下学校科层制管理问题的成因分析......................38
（一）管理过程中顾客意识淡薄...............................38
（二）市场化学校管理机制缺失......................39
（三）管制与过程控制过于僵化...............................40
四、新公共管理理论视野下学校科层制管理问题的改进策略......................46
（一）树立顾客服务意识，重视学校人力资源管理..............................46
1.树立新型的教师管理观.............................46
2.建立校务信息公开系统....................................47
三、新公共管理理论视野下学校科层制管理问题的成因分析
（一）
