本文是一篇政治经济学论文，本文主要考察了财政分权，晋升激励和土地财政对地方政府主动举债行为的影响，并拓展了相关的控制变量。但是，本文主要依赖城投债数据研究地方政府的主动举债行为，随着地方政府性债务数据的逐渐公开，未来期望能更加精准地分析地方政府的主动举债行为、提出更有针对性的政策建议。同时，本文侧重对地方政府主动举债行为的成因进行详细分析，但并未将地方政府运行的合理债务水平进行测算和说明，这或许是将来可考虑的研究方向。
1 导论
1.1 研究背景
1994 年分税制改革重新调整了中央与地方的财政收支关系。从财政收入来看，中央政府财政收入占全国预算内财政收入的比重由 22%上升到 55.7%，并一直维持在 50%左右，而地方政府所占比重由 78.0%下降到 44.3%。从财政支出来看，2009 年地方政府财政支出占全国财政总支出的比重超过了 80%，2015-2017 年，这一比重分别为 85.46%、85.41%、85.32%1。由此可见，在承担着更多支出责任的同时，地方政府面临着巨大的收支敞口。为应对 2008 年全球金融危机后复杂的国内经济环境，我国实施了积极的财政政策，中央四万亿投资计划与地方政府配套资金双管齐下。囿于财政收入困境，地方政府融资平台却带来了“及时雨”，但同时占据了地方政府性债务规模的最大部分。经过审计署 2011 年和 2013 年对地方政府性债务规模的两轮大范围审计，地方政府性债务问题备受关注。截止 2017 年末，地方政府债务余额合计165099.8 亿元，尚在全国人大批准的余额限额 188174.3 亿元以内。然而，如果把城投平台有息债务计算在内，地方政府广义债务负担必须得到重视。如果以负债率2和债务率3两个指标衡量债务风险的大小，地方政府面临的债务负担从狭义和广义上看差别较大、债务风险不容小觑。
图 1-1 2017 年 30 个省、自治区和直辖市地方政府的负债率
图 1-1 和 1-2 显示了 2017 年 30 个省、自治区和直辖市地方政府的负债率和债务率情况。负债率衡量的是经济总规模对政府举债依赖程度的指标，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率 60%作为政府债务风险的标准参考值。债务率衡量的是债务规模的大小，通常以国际货币基金组织规定的 90%-150%作为标准参考值。根据图 1-1，从地方政府的狭义债务负担来看，各个省、自治区和直辖市的负债率（除贵州）都在国际规定的标准值内，然而如果把城投平台有息债务计算在内，各个地方的负债率均大幅提升，并且江苏、北京、重庆、四川等 14 个省的负债率均超过了 60%这一警戒线，说明地方政府的经济总规模较大程度上依赖举债，以城投平台为主的隐性债务负担是地方政府性债务风险的主要来源。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
2008 年全球金融危机之后，国内外经济环境异常复杂，外在的经济压力和内在的晋升激励使得地方政府在制度之外举债变得越发主动，表外债务如雪球一般越滚越大。目前，中国经济正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，经济下行压力较大。经济增速放缓的同时，财政收支矛盾突出，对债务的管理面临着诸多的困难。投融资平台作为地方政府缓解财政压力的特殊产物，其债务规模占据了地方政府性债务规模的一半。这部分债务游离于财政体系的有效监管之外，如果得不到有效处理，将威胁到地方政府财政的可持续性、经济转型升级的可实现性和金融系统的稳定性。再加上流动性趋紧、房地产市场的调整、实体经济活力下降，表外债务风险日益凸显，很可能导致系统性债务风险的发生，甚至爆发经济危机。因此，对地方政府性债务问题的追本溯源是处置存量债务、防范潜在风险的必要举措。本文的研究目的是，探究财政分权体制背景下，地方政府主动举债行为的成因，对如何进一步完善中央和地方之间的财力分配和支出责任，规范地方政府的举债行为，防范和化解债务风险、推动经济健康稳定发展，并最终为顺利实现供给侧结构性改革提供思路。
1.2.2 研究意义
1、理论意义
地方债问题涉及到马克思的公债理论，公共财政理论中政府职能、财政支出与财政收入的关系以及财政分权体制下中央与地方之间的关系。在马克思主义理论中，政府适当的举债有利于经济的发展；公共财政理论强调了政府职能，安排财政支出为社会提供公共品的必要性；财政分权理论进一步论证了由于信息不对称，地方政府提供公共品比中央政府更有效。因此，本文的研究有以下理论意义：第一，有利于深入认识马克思公债理论的本质，规范举债行为。各级政府都应该深入认识马克思对公债的阐述，包括举债的前提条件、规模大小及其管理，防止以偏概全。第二，有利于深化对政府公共职能的认识，建设现代型服务政府。公共财政理论肯定了政府在资源配置、收入分配和稳定经济方面的职能，随着经济的变化发展，政府职能始终处于不可替代的位置。但是，现代经济对政府职能提出了更高的要求，服务型职能的履行应该使政府的行为始终处于公众监督之下。第三，有利于重新审视中央政府与地方政府之间的关系。中国的地方债问题与中国特色的财政分权体制密不可分，本文的研究对于进一步完善央地关系，重构新的财税关系具有一定的理论意义。
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2 文献综述
2.1 有关财政分权的文献综述
2.1.1 国外文献综述
凯恩斯理论使得财政集权被充分运用，亟待改善的公共部门绩效和社会福利刺激了财政分权的兴起。Tiebout（1956）开启了财政分权理论的研究起点，其研究已经由第一代发展到第二代，并且理论成果还在不断累积。
1、第一代财政分权理论
第一代财政分权理论以 Tiebout、Musgrave、Olson 和 Oates 等人的研究成果为代表。Musgrave 明确提出了公共财政在稳定经济、分配收入和配置资源方面的三大功能。在这一框架下，对于地方政府如何高效配置资源进而提高社会福利有以下三种代表性观点：Tiebout（1956）引入非纯公共物品，提出了一个显示偏好的机制，通过偏好群分可以提高公共品供给效率6；Olson（1969）把财政均等化引入框架，实现了公共效率与成本收益的综合分析7；Oates（1972）的分权理论进一步综合了 Tiebout 和 Olson 的思想，在其诸多假设下，提出了多层级的地方政府更能实现公共品供给效率的观点8。
通过对众多学者财政分权理论的梳理，第一代财政分权理论形成了以下主要观点：第一，由更低层级的政府来提供公共品会更有效率；第二，不同分权程度下的收入筹集能力（通过征税）对财政自律性的影响不同；第三，更倾向于无条件的转移支付来实现财政均等和强化效率；第四，在某些特定情况下，例如：实现代际公平、应对经济波动、强化政府信用等，应该允许地方政府借贷融资，发展经济。
2、第二代财政分权理论
在第一代财政分权理论的基础上，上世纪 90 年代开始形成的第二代财政分权理论，其研究的焦点在于如何提高地方政府的积极性，主要关注政治程序与政治代理人的行为关系和信息不对称下的政治代理人行为两个问题。因此，第二代财政分权理论把合约理论、委托代理理论等融入了财政分权，形成了具有代表性的几种思想。
市场维护型联邦主义。此思想的代表人物是 Weingast（1995），他研究了辖区竞争便于形成可信承诺和降低交易成本。市场维护型联邦主义认为，政府的行为也可以是有效的，当政府治理结构中融入了法治、民主和分权等激励机制时，有利于维护市场、维护交易主体。
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2.2 有关地方政府债务的文献综述
2.2.1 国外文献综述
国外对地方债务的研究较早，并且形成了一定的理论研究体系，研究内容涉及政府举债合理性、债务成因、债务管理、债务风险及其应对等。
1、政府举债合理性的相关研究
20 世纪 30 年代之前的经济学家主张自由市场，因此古典学派的亚当·斯密并不推崇政府举债，他认为举债是非生产性行为、会增加人民的负担、相比之下税收制度更优。但是，随着 “大萧条”的来临，一些学者却认为政府适当的举债有利于弥补严重的财政赤字，举债是合理的。在此基础上，Tiebout（1956）、Musgrave（1959）和 Oates（1972）为代表的第一代财政联邦主义建立了政府举债的理论基础，其主要理论观点是，多层级的地方政府提供本地公共品比中央政府更有效。此外，Barro（1979）从平滑税率、促进收入的代际分配59，Ebel 和 Yilmaz（2002）从避免公共品提供的周期性波动等角度为政府举债合理性提供了支持60。
2、地方政府债务成因的相关研究
国外对地方债务成因的研究主要有以下几种观点：一是弥补财政赤字和短期资金不足，以 Mikesel（l2002）61为代表；二是财权事权不对称，Pradhan（2003）验证了印度地方政府发行债务是与财政分权下政府享有的财权和承担的事权不匹配有关62；三是基础设施项目融资的需要，Richard 和 Almos（2001）63提出地方政府借款不同于上级政府借款，地方政府只能通过借款为资本支出融资，而且通过这种需求来完善城市化发展的基础设施是正当的（Casey，2004）64；四是政府在财政上的不负责任行为，Oplas（2008）认为每一届新任政府会借新债还旧债，在收入不足以支付福利计划时继续借债，这种循环借债的行为就是政府不负责任的表现65。
3、地方政府债务影响因素的相关研究
影响地方债务的因素除了地方政府收入和支出外，还包括：（1）人口流动（Schultz，2001）66，如果居民能够在区域间自由的流动，增加的人流量必然带来对
