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3 主要概念界定与理论基础 ........................................ 24
3.1 主要概念界定 ............................... 24
3.1.1 财政分权 .................................... 24
3.1.2 预算软约束 ........................ 25
4 财政分权下我国地方政府主动举债行为的形成路径分析 ............................. 36
4.1 地方政府行为分析 ............................. 36
4.1.1 地方政府面临的约束 ................................. 36
4.1.2 地方政府面临的激励 .............................. 37
5 实证分析 ........................................ 51
5.1 地方政府性债务的描述性分析 ......................... 51
5.1.1 地方政府性债务余额的规模 ....................................... 51
5.1.2 地方政府性债务余额的结构 ..................................... 52
5 实证分析
5.1 地方政府性债务的描述性分析
5.1.1 地方政府性债务余额的规模
对于地方政府负有偿还责任的债务，最早发生在 1979 年，至 1996 年底，全国所有省级政府、90.5%的市级政府和 86.54%的县级政府都举借了债务。至2010 年底，全国只有 54 个县级政府没有举借债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表 5-1：
表 5-1 全国各地区地方政府性债务发生的起始年情况表
1997 年以来，地方政府性债务余额随着经济发展呈现出显著的变化。受两次经济危机的影响，尤其在 2009 年，地方政府性债务余额的增长率达到历史之最（图 5-1）。从地方政府性债务规模来看，根据图 5-2 可知，2009-2016年，全国地方政府性债务余额不断增长，并保持着较高的绝对数量。根据审计结果，截止 2010 年底，全国地方政府性债务余额 10.7 万亿元，而 2013 年这一规模达到 17.89 万亿元，创造了历史之最。与此同时，全国地方政府性债务规模占 GDP 的比重一直超过 20%，并在 2013 年达到顶点。
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6 政策建议与研究展望
6.1 政策建议
6.1.1 完善现有财税体制，明晰权责分配
财政是国家治理的基础和重要支柱，政府间的利益分配和责任成为全面深化改革中“最难吭”的硬骨头之一。在财政分权的体制背景下，财权上移，地方政府承担的事权范围变大。随着城镇化进程的推进，日益增加的投资需求使得地方政府的财政收支矛盾加剧，这构成了地方政府性债务产生的体制根源。十九大报告指出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
首先，完善财税立法体系，用法律规范政府间的财政分配关系和行为。一方面，明确划分中央和地方的事权清单，建立事权与支出责任相匹配的制度，使各级政府的财政行为有章可循。对于政府职能范围的划分，涉及国防、外交、收入分配、稳定物价等方面的职能，由中央政府统一行使；涉及社会保障、环境保护、公共物品提供等方面的职能由地方政府行使；而对双方责任含糊、权力混乱的领域需进一步进行机构或部门的改组，构建权责一致、决策和执行相统一的体制。另一方面，适当强化中央政府的事权，赋予地方政府充分的自主权，并根据经济发展变化进行动态地调整。在全面深化改革的攻坚期，防范和化解地方政府性债务风险需要中央政府的顶层设计，对涉及普惠性、基本性、均等化方向的事权上划中央，由中央财政综合平衡。对地方财政实行“谁决策、谁负责”原则，提高地方政府财政支出的风险意识，强化风险责任的承担。同时，随着社会公共需求的变化，例如人口老龄化加剧，对于中央与地方之间的事权责任应该根据公共风险的大小进行动态地调整。
其次，深化税收制度改革、健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。由于地方税体系并未成型，各级地方政府实质上并未达到真正意义上的分税制状态，当前地方政府面临的财政困难、隐性负债等问题与分税制有着密切的联系。近年来，房地产的发展浪潮此起彼伏，中央政府房地产调控政策的一举一动都牵动人心，房产税作为地方税体系的重要组成部分，对其进行立法并加以实施必要且紧迫。房产税立法应该从中国的实际国情出发，征收房产税应经过切实有效的讨论、研究。一方面，落实房产税税收法定原则，合理划分中央与地方之间的房产税分享权。例如，由全国人大制定统一的房产税税法，同时给予地方政府充分的立法空间，允许其规定税率幅度、税率种类、开征时间等。另一方面，设置科学合理的征收机制，合并简征房产税。房产税是一个综合性税种，应对相关的税种合并、降低交易环节的税费，对不同的行业设置不同的税率，以避免重复征收、加重纳税人负担。
最后，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。以“受托责任观”为指导，建立全口径的预算管理体系和科学的编制模式。一方面，把各级政府部门及其事业单位的各类收入全部纳入公共预算体系，设立显性债务预算，使财政资金的收入处于有效的监督之下。另一方面，建立预算执行管理，坚决执行“花钱必问效、无效必问责”，对地方政府财政支出进行事前、事中、事后的跟踪管理，堵住违规融资的“后门”，使地方政府融资阳光化、透明化。
参考文献（略）
