绪 论
（一）研究背景与研究意义
自改革开放以来，我国经济上取得了长足的发展，人民生活水平得到了巨大提高，与此同时，人民对于公共服务的需求也日渐增加，20 世纪 90 年代后，我国的政府公共服务的主要问题是数量少、质量低、不均衡，由此引发的各种矛盾日益突出。从纵向来看，因为长期城乡二元结构造成的资源流向不均衡导致乡镇政府公共服务长期处于低水平状态，基层矛盾突出。从横向来看，文化休闲、环境保护等公共服务受到的重视不足，以往以 GDP 为核心的发展取向早已不适应我国当前的态势。党和政府逐渐将公共服务纳入民生工作的核心内容。党的十七大指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务”，公共服务的提升成为政府工作的重心。十八大报告提到：“我国要在深化行政体制改革方面加大推动政府职能向创造更好的发展环境、提供优质共公共服务、维护社会公平正义进行转变。在这个过程中，要形成政府主导、覆盖城乡的基本公共服务体系。要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，推进公共服务均等化”。政府开始更加重视公共服务的均衡化发展，乡镇政府公共服务提升成为公共服务均等化的关键环节。由此，乡镇政府公共服务的绩效评估工作也提上日程。早在 2007 年，安徽省就开始实施“民生工程”，走出了一条项目化手段、工程化措施解决城乡公共服务的新路子。同时，民生工程也在尽力弥补公共服务体系的缺乏及绩效评估取向的偏差形成的对乡镇基层公共环境、文化休闲等服务的忽视。2010 年，安徽推行“经济发达镇改革试点”，在提升经济的同时也为提升乡镇公共服务绩效作探索。与此相适应，乡镇公共服务绩效评估也应纳入政府绩效管理的日程。2015 年，安徽推行乡镇政府公共服务清单，乡镇政府的公共服务的范围和内容更加清晰，在某种程度上使乡镇政府公共服务评估对象更加明确。可是，究竟当前乡镇公共服务的绩效如何？如何评估？依然是需要进一步研究。与此同时，一套全面、科学、公正的乡镇公共服务绩效评估体系与机制必不可少，使得乡镇政府公共服务可量化、可对比，进而促进其提升。可喜的是，目前全国各地对地方政府公共服务相关的推进及绩效评估工作的加强，使我们获得了许多宝贵的经验，借此我们能够在乡镇公共服务绩效方面做出更深入的研究。
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（二）论文的研究思路与研究方法
1.研究思路与框架
本文的研究目的是从现实绩效评估的内容和程序中提取合理部分，再吸纳理论研究的有益成果，重新设计一套比较完整合理的评估体系进行再评估，并提出一定改善建议。主要遵从实践到理论模型再到实践的路线。全文由绪论，四个章节和总结构成：绪论部分，介绍本文的研究背景及研究意义；然后是对国内外的实践情况与研究理论进行了梳理，并进行点评；最后是阐释本文研究依据的理论和界定本文涉及的一些概念。第一章，通过对安徽乡镇公共服务绩效评估的调查分析，主要以“民生工程”中涉及公共服务的各项工作为基础，从主体、程序、结果方面对安徽现有评估方式进行了解并加以分析，指出不足之处。第二章，依据现实的评估缺陷，及国内外研究经验设计公共服务绩效评估模型，并根据双元评估指标模型重新设计一套全面系统的评估体系，并对其效度进行检验，确定权重。第三章，将理论绩效评估体系以标杆管理和满意度的方法应用到实践，通过具体乡镇部分指标项的实证分析，来考察乡镇公共服务绩效的特点与不足之处，主要体现在实际供给的质量和公民满意度两个方面。第四章，根据目前的公共服务绩效评估与理论研究评估探究的结果，对目前乡镇公共服务绩效评估的提升提出改善的建议。结语部分，主要是对本研究的总结。
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一、安徽乡镇公共服务绩效评估实践
（一）安徽乡镇公共服务绩效评估现状
当前安徽乡镇的公共服务绩效评估一般寓于两种绩效评估之中：一是乡镇政府绩效评估；二是乡镇民生工程绩效评估。其中乡镇民生工程所内涵的公共服务是乡镇工作的重点，其绩效评估考核也是整个乡镇公共服务绩效评估的重点。我们可以从分析乡镇政府与民生工程评估的过程中了解安徽乡镇公共服务绩效评估的基本情况：公共服务是乡镇政府核心也是基础的职能，公共服务的诸多项目都纳入在整个乡镇政府绩效考核范围中。安徽乡镇政府绩效考核参照市级政府绩效考核的指标来制定，依据《安徽省政府关于 2016 年目标管理绩效考核办法》乡镇政府也在完善自身绩效评估指标。涉及公共服务内容的主要涵盖在“民生福祉”、“资源环境”、“社会建设”类别内，包括就业创业、农村贫困人口脱贫、乡镇棚户区住房改造、粮食安全、食品药品安全、安全生产（包括消防工作）、交通运输建设、养老服务业、耕地保有量、新增建设用地、万元 GDP 用水量下降、单位 GDP 能耗降低、森林发展、空气质量、主要污染物排放减少（秸秆综禁工作）、教育发展、公共文化服务体系及体育设施建设、文化产业发展、人口和计划生育、卫生事业发展、平安建设（包括综合治理、公安、信访工作）、社会救助、质量工作、防灾减灾等，各项公共服务由具体政府职能部门负责实施，按照部门职能细化具体指标。评估主体由各乡镇政府及职能部门（七站八所）、上级政府及职能部门共同组成，一般运用功效系数法，针对不同指标实施静态与动态评估。对于具体数值指标，按照相关单位被下达任务的完成度和完成数计分评估；定性指标由相关职能部门及人员填写部门考核登记表，描述所负责公共服务事项的实施情况和成效，交由本级政府及上级主管部门审核。根据评估考核结果，落实奖惩，部分结果可在政府信息公开网政府工作报告和政府重点工作报告查阅。在调查对政府服务的满意度方面，各部门定期开展群众座谈，参加主体有部门负责人、普通公民、人大及政协代表等，主要对职能部门服务实施，公共服务的薄弱环节给予定性评价和建议，会议记录会留档作为本部门及乡镇政府做参考。
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（二）安徽乡镇政府公共服务绩效评估的问题分析
安徽省的乡镇公共服务绩效评估都是依附于其他绩效评估内的，首先依附于政府整个绩效评估，其次是依附于上级绩效评估，所以在评估范围与指标上必然是难以周延。具体的表现在几个方面：一是评估指标不细致。在政府目标管理绩效评估中有涉及社会就业、公共安全、环境保护、社会救助、文化建设等类别，但是次级指标并没有规定，这使得评估公共究竟要评估哪些具体的服务没有了根据，乡镇在实施具体评估的时候往往以上级任务为主要内容，容易出现评估内容混乱或忽略。二是评估维度单一。已有的各类绩效评估都是从目标管理的角度进行评估的，主要包括两个维度：完成度和满意度。政府确实需要根据政府公共服务计划来评估政策目标完成情况，但是目标管理评估是时间段上的，而不是公共服务水平层面的，政府制定公共服务计划本身需要更多的维度评估来了解更多的信息才能做到，关于公共服务提供的效率、效益与公平都是需要考虑的。满意度测量从属于效益评估的范畴，但需要结合公共服务供给总量才能评估。三是定量评估不足。现有对公共服务水平评估的指标多从定性角度，这是由于公共服务的价值取向更注重质量和公平，比较难用具体数值来表达其提升的程度，由此带来的主观性和随意性会增加，评估的真实性与客观性难以保证。
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三、安徽乡镇公共服务绩效评估体系运用.............31
（一）评估对象选择及公共服务概况..............31
（二）基于标杆管理的公共服务评估体系应用.........32
（三）乡镇公共服务公众满意度分析..............35
四、安徽乡镇政府公共服务绩效评估提升的建议............41
（一）厘清乡镇政府公共服务内容，完善评估指标体系....41
（二）加强法律及制度建设，规范绩效评估过程.....41
（三）丰富参与渠道与形式，促进多元主体参与.....43
（四）充分利用信息技术，实现评估的信息化.........44
五、结语.............. 46
四、安徽乡镇政府公共服务绩效评估提升的建议
（一）厘清乡镇政府公共服务内容，完善评估指标体系
现代化乡镇政府的工作重心在于如何为居民、市场和社会提供有效的公共服务，明晰乡镇公共服务内容是建立其绩效评估指标体系的先决条件，因为无论是层次、分类还是具体维度设定都离不开具体服务内容。根据服务型政府建设目标和要求，乡镇政府公共服务体系的内容重点包含区域内的生态文明建设、精神文明建设、城乡公共服务一体化、教育一体化、农业基础设施和服务等多个主题，在安徽乡镇公共服务清单中更加明确的规定了 100 余项具体服务职责。但是这些服务内容不可能是恒定的，一方面，随着乡镇居民对公共服务需求的增加，一些目前未纳入政府公共服务范围的会加入进来；另一方面，随着整个社会的发展，乡镇面临的环境的变化，需要增加一些目前可能还未出现的公共服务项目。所以，乡镇政府必须及时的以居民需求为导向，顺应外部环境变化对乡镇政府提出的新要求，不断完善自身的公共服务清单，便于落实自身职责，同时也能适应不同维度的绩效评估。在明确乡镇政府具体拥有哪些公共服务职责的前提下，建立科学合理的评估指标体系还依赖对所有公共服务的分类和甄选。因为即使是乡镇层级的公共服务，依然是一个庞大的体系，在不同阶段、不同地域乡镇公共服务的落实重点和群众需求是不同的，筛选
