本文是一篇民商法论文，本文以“行政附带民事公益诉讼第一案”为出发点和落脚点，联系案例和法条，突破本案是否适用《行政诉讼法》第六十一条这一主要焦点，得出本案不适用第六十一条这一法条，只是其参照依据这一结论，并在此基础上提出明确行政附带民事公益诉讼和行政附带民事诉讼的区别和提起行政附带民事公益诉讼的前提条件这一建议，接着讨论了诉前程序和责任等方面所存在的争议。
1 案情简介
1.1 案情概况
吉林省白山市江源区中医院（以下简称区中医院）作为民事侵权人，在初建时，综合楼未配置医疗污水处理设施，在改建时，区中医院未实行防治污染措施与主体工程的“三同时”制度，其将未经过有效处理的医疗污水进行违法排放，导致周边环境污染，存在严重隐患；甚至，即使吉林省白山市江源区环保局（以下简称区环保局）作出行政处罚和吉林省白山市江源区卫生和计划生育局（以下简称区卫生和计划生育局）作出整改通知，区中医院仍然将未经过有效处理的医疗污水进行违法排放，导致社会公共利益处于损害状态。
区卫生和计划生育局作为被诉行政机关，在区中医院未提交环评合格报告的情形下，作出了违法校验行为；吉林省江源区检察机关（以下简称区检察机关）在履行职责的过程中发现区卫生和计划生育局存在违法行政行为，特向区卫生和计划生育局提出检察建议，但是检察建议并没有起到应有的督促行政机关履行法定监督管理职责的作用，社会公共利益仍然处于持续损害状态。
作为公益起诉人，白山市检察机关以区卫生和计划生育局和区中医院为被告提起行政附带民事公益诉讼。提出如下诉讼请求，第一项是区中医院作为侵权人，区中医院违法排放医疗污水行为导致周边环境污染和社会公共利益损害，特请求判令侵权人的民事侵权行为；第二项是区卫生和计划生育局作为行政机关，并没有按照法律法规的规定对区中医院《医疗机构执业许可证》进行校验，导致社会公共利益损害，特请求确认区卫生和计划生育局校验行为违法；第三项是区卫生和计划生育局作为负有法定监督管理职责的行政机关，在区检察机关提起检察建议的情况下，怠于履行法定监督管理职责的行为导致社会公共利益损害，特请求判令区卫生和计划生育局在一定期限内履行法律明文规定的监督管理职责。
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1.2 法院审理
白山市人民法院生效的一审民事和行政判决认为：
以《医疗机构管理条例实施细则》第三十五条和《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条为法律依据，本行政区域内的医疗机构申请地方人民政府卫生行政部门进行校验时，应当校验申请、环评合格报告等材料，区中医院申请区卫生和计划生育局校验时，并没有按照法律规定提交环评合格报告，但是区卫生和计划生育局仍然得出校验合格的结果，检察机关认为区卫生和计划生育局没有按照法律规定进行校验的行为违法，所以判决确认区卫生和计划生育局的校验行政行为违法；
以《医疗机构管理条例》第五条和第四十条为法律依据规定，地方人民政府卫生行政部门对本行政区域内医疗机构负有法定监督管理职责，区卫生和计划生育局属于地方人民政府的卫生行政部门，按照法律明文规定，其校验行为属于履行监督管理职责，在区检察机关提起检察建议的情形下，虽然区卫生和计划生育局向区中医院发出整改通知，但是社会公共利益仍然处于持续损害的状态，难以认定区卫生和计划生育局履行法定监督管理职责，所以要求区卫生和计划生育局在限定期限内完成份内职责。
从《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条和第二十八条为视角来看，首先，区中医院违法排放医疗污水的行为属于侵权行为；其次，区中医院违法排放医疗污水的行为造成周边环境污染，导致不特定的社会公共利益遭受损害；再次，属于生态环境和资源保护领域；最后，本行政区域内不存在满足法律规定条件的可以提起公益诉讼的主体，所以判决区中医院立即停止侵权行为。
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2 本案焦点
2.1 本案是否适用《行政诉讼法》第六十一条
在最高人民检察院第 29 号指导案例的要旨中，进一步阐明了检察机关可以参照《行政诉讼法》第六十条的规定提起行政附带民事公益诉讼，在理论界掀起了讨论热潮。
有学者认为，区卫生和计划生育局校验区中医院《医疗机构执业许可证》的行为，无论是从行为性质还是从表现形式，都不属于《行政诉讼法》第六十一条规定的任一情形，所以该类诉讼并不适用《行政诉讼法》第六十一条。①但也有学者反驳，区卫生和计划生育局的校验行为是行政许可行为的延续，是对区中医院执业的再一次解除禁止，对此可以认定第六十一条的这一法条的相关规定是该类诉讼的法律依据。
我国《行政诉讼法》第六十一条是对于行政附带民事诉讼受案范围的相关限制规定，尚不能得出行政附带民事公益诉讼是否适用该法条的结论，这也造成了本案究竟适不适用《行政诉讼法》意义上的受案范围存在极大分歧的现状，成为本案的核心焦点。
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2.2 如何理解同时履行两种公益诉讼的诉前程序
在提起本案之前，区检察机关向区卫生和计划生育局发出检察建议，符合了行政公益诉讼诉前程序的要求，市检察机关经咨询发现本区域内不存在满足法律规定条件的适格主体，满足了有关民事诉讼法规定所需要诉前程序的要求。
在明确诉前程序的履行完毕的前提下，我们还需要弄清楚在该指导案例的指导意义中，为何又突出且强调了检察机关应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序？又如何理解同时履行的“同时”含义？成为本案的焦点之一。
而经过白山市中级人民法院的一并审理，分别作出行政和民事判决。其中，行政判决确认了区卫生和计划生育局的校验行为违法和判决了区卫生和计划生育局在一定期限内履行法定监督管理职责，在民事判决中，纠判决区中医院停止侵害，不得继续医疗污水的违法排放行为。
但是以下三个方面让人疑惑，首先，承担行政责任的主体究竟是区卫生和计划生育局还是区环保局？再次，单一的民事侵权责任是否能够满足对处于损害状态的公益的救济，是否能够足以达到提起诉讼的最初初心和最终目标？最后，江源区人民政府的拨款作为政府作用，是否减轻了区中医院的责任，难以发挥法律的惩戒作用？成为本案的第三个焦点。
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3 焦点分析.......................8
3.1 本案不适用《行政诉讼法》第六十一条................8
3.1.1 第六十一条仅确立行政附带民事诉讼.........................8
3.1.2 本案行政行为不属于第六十一条规定的内容.....................9
4 完善建议.........................21
4.1 明确行政附带民事公益诉讼与行政附带民事诉讼的区别...........21
4.2 明确提起行政附带民事公益诉讼的前提条件......................21
4.2.1 具备附带诉讼的条件....................22
4.2.2 具备公益诉讼的条件.......................23
4 完善建议
4.1 明确行政附带民事公益诉讼与行政附带民事诉讼的区别
虽然最高人民检察院指导性案例第 29 号指明“可以参照《行政诉讼法》第六十一条提起行政附带民事公益诉讼”，但是根据第一个争议焦点的结论，行政附带民事公益诉讼并不适用《行政诉讼法》第六十一条的规定；又根据第一个争议焦点的分析，《行政诉讼法》第六十一条规定了行政附带民事诉讼。我们可以得出，不应当将行政附带民事公益诉讼与行政附带民事诉讼混为一谈。
即使行政附带民事诉讼和行政附带民事公益诉讼在定义上具有高度的一致性，即强调行政附带民事，但是又由于后者强调公益二字，导致在受案范围、主体和性质等诸多方面存在差异，是两种不同类型的诉讼。
首先，在受案范围上，根据上文对案件的分析，《行政诉讼法》第六十一条是行政附带民事诉讼的法律依据，且限制了诉讼的受案范围，但是二者之间相比较，对于行政附带民事公益诉讼而言，最为突出的就是“公益”二字，第六十一条的相关规定只是其参照标准，且其应当满足生态环境和资源保护领域和食品安全领域这个受案范围标准。
其次，在原告主体资格上，行政附带民事诉讼的主体是特定当事人，在行政诉讼中，原被告主体地位不平等，在民事诉讼中，原被告主体地位平等；然而，在此类附带公益诉讼中，由于损害涉及的不是特定的当事人，而是不特定的社会公共利益，因此，为了救济社会公共利益，突破了主体限制，行政附带民事公益诉讼的主体是检察机关。
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结论
随着经济和生态矛盾的日益剧增，行政附带民事公益诉讼将会随之呈现出了爆炸式增长的现象，但是其在现阶段的法律法规仍然处于空白纸张中一滴墨的状态，如不被法律法规所规制，这一滴墨将在空白纸张上严重的肆意发展，导致无法可依，难以发挥其功能和作用。
以“行政附带民事公益诉讼第一案”为出发点和落脚点，联系案例和法条，突破本案是否适用《行政诉讼法》第六十一条这一主要焦点，得出本案不适用第六十一条这一法条，只是其参照依据这一结论，并在此基础上提出明确行政附带民事公益诉讼和行政附带民事诉讼的区别和提起行政附带民事公益诉讼的前提条件这一建议，接着讨论了诉前程序和责任等方面所存在的争议。
在考虑行政附带民事公益诉讼相关问题时，从公益诉讼和附带诉讼的诉讼目的、诉讼功能、法律法规、司法实践等多角度，既剖析其应当具备的要素，又兼顾其应当具备的作用，既否定了法院判决某些未考虑周到的不足之处，又肯定了法院判决中某些细节性的借鉴意义，充分联系案例和法律法规，从立法和司法共同为新时代背景下层出不穷的行政附带民事公益诉讼建立完善的相关法律制度。
参考文献（略）
