摘要：根据我国工业化的新格局与社会保障制度改革的实际进程，目前，我国应该建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业者的社会保障体系，以适应我国城乡社会结构转型的客观需要，推进农村社会保障体系的规范化改革，保证城市社会保障体系的顺利进行。从长期看，面向乡镇企业 (小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工社会保障体系实现统一。
1978年以后，我国农村改革的成功及对传统的偏向重工业与基础工业的工业化战略的调整，导致了乡镇企业的“异军突起”与迅猛发展。目前，我国乡镇企业从业人数已达1.3亿人，乡镇企业增加值比1978年增长了近百倍，其中乡镇工业增加值已经占到全国工业增加值的近一半。乡镇企业的发展在推进农村工业化的同时，也推进了农村人口城市化的进程。到2000年底，中国城市及建制镇总数已达 2万个，其中设市城市668个，比1978年增加475个，新增的中小城市大多是在原先的小城镇特别是县城镇与建制镇的基础上发展起来的。此外，我国还有超过1.9万个的建制镇与县城镇亦在我国的工业化与城市化中发挥着重要的作用。
乡镇企业的发展与小城镇的兴起是改革开放以来我国社会结构发生的最引人注目的变化，是对与旧体制相适应的城乡二元社会格局的一次重大的调整，它将对我国城乡社会结构的进一步改革并最终走向一体化产生更加积极的推动作用。适应城乡社会结构的新变化并积极促进这种变化，在原先的城市社会保障体系的改革尚未到位，在一定时期内难以覆盖到乡镇企业(小城镇)的从业人员，而将乡镇企业(小城镇)从业人员依然纳入农村社会保障体系又实际妨碍城乡社会结构转型与对传统农村社会保障体系实行规范化改革的情况下，建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系具有客观必然性。同时，建立这一体系亦有助于推动我国城市企业职工社会保障体系的改革，并最终与前者实现统一。
一、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的必要性
(一)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是我国城乡社会结构转型的客观需要
改革初期，乡镇企业的发展与农业剩余劳动力的转移采取的是所谓“离土不离乡、进厂不进城”模式，其中许多人实行“亦工亦农”模式，至今未有根本的变动。在改革之初，由于农村改革取得了巨大的成功，原先尚不明显的剩余劳动力问题一下子变得尖锐起来，而在僵化的城乡分割格局尚未松动的情况下，农业剩余劳动力就地发展乡镇企业，“亦工亦农”不失为—种可行的选择。但它毕竟是迫不得已而实行的一种权宜之计，从长远来看，这种模式和城乡社会结构转型总趋势是相背离的，日益增多的农村剩余人员对我国农业的长期发展构成严重的障碍，因此，必须将他们彻底转移出去。不经历这个彻底了断过程，我国的城乡社会结构转型就不可能实现。
要彻底了断已被乡镇企业录用并已确定或愿意在小城镇居住的原农村人口与农村的联系，实现其向小城镇的完全转移，就必须对原先实行的土地保障方式做出相应的调整，根据城镇的风险结构，将这部分人纳入比较规范的现代社会保障体系之中。只有对已实际进入小城镇就业与居住的原农业从业人员实行比较规范的现代社会保障制度，才有可能使他们在小城镇作长久打算，而不至于选择“亦工亦农”方式或年轻时进入小城镇务工、经商，年老了再回家乡依托土地养老。
(二)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于推进农村社会保障体系的规范化改革
现代意义的比较规范的社会保障体系是以社会保险制度为核心与重点的。我国建国以来一直未对农民实行真正意义上的社会保险制度，城乡社会保障体系呈现明显的二元化特征。要对农村社会保障体系加以规范化改革，其前提是减少农业从业人口，提高农民经济收入，国家财政通过适当方式实现工业积累向农村与农民的转移。建立乡镇企业 (小城镇)社会保障体系有助于创造上述前提。首先，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立及与之相伴的对农村土地承包制度的相应改革，有助于减少农业从业人口，实现农业经营的规模化与现代化。农业生产效益愈来愈高，相应地，农村集体积累亦将愈来愈多，农民收入将不断提高，从而有利于农村社会保障体系的改革，在根本上消除城乡社会保障待遇的差异，进而实现社会保障体系的城乡统—或一体化。其次，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于乡镇企业建立比较规范的现代企业制度，促进乡镇企业与城市国有企业展开平等竞争，从而导致农村工业化向更高水平推进。随着工业化的推进与工业积累的增加，可以拿出更多的积累反哺农业，发展农村经济，促进农村社会保障体系的改革。
(三)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是保证城市社会保障体系及其他改革顺利进行的需要
建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系对城市社会保障体系等各项改革的必要性在于，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于农业剩余劳动力选择把小城镇作为其安身立命的依托，而不至于继续盲目地向大中城市流动。在城市国有企业对劳动者所背负的包袱依然相当沉重，社会保障体系及其他各方面改革步履维艰的情况下，大中城市所能接纳的农业剩余劳动力是相当有限的。乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，必将使乡镇企业与小城镇在吸纳农业剩余劳动力过程中发挥更加有效的作用，从而减轻大中城市社会保障体系等方面的改革所可能受到的冲击。
二、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的具体问题
(一)乡镇企业(小城镇)社会保障的现状及其成因
改革以来，乡镇企业发展迅猛，从业人员已超过 1亿人。但除其中极少数规模较大、效益较好、发展时间较长的乡办或镇办企业对职工提供社会保障外，绝大多数乡镇企业未为职工提供制度化的社会保障。根据有的学者近年对江苏、浙江、江西和湖北四省四个乡(镇)进行的有关乡镇企业社会保障现状的调查，发现普遍存在着覆盖面窄、受益水平低、不规范与区别对待等方面的问题。乡镇企业最为发达的江苏省无锡市实行统一的农村社会养老保险后，到1997年参保人数仍只占应保人数的23％，当然，这里包含非乡镇企业从业人员。扣除这一因素，乡镇企业参保比例应当稍高些。就受益水平而言，向职工提供社会保障待遇的企业无一例达到保障职工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企业支付给老职工的退休金仅约合在职职工月均工资的10％左右。乡镇企业社会保障存在的另一个问题是有浓厚的临时应付色彩，领导意愿起着相当重要的作用，没有规范化与制度化操作，不仅不同企业之间差异极大，即使在同一企业内部亦表现出明显的差别。此外，绝大多数乡镇企业对非本地职工采取区别对待的政策，他们基本被排斥在任何形式的社会保障待遇之外。
乡镇企业社会保障之所以存在以上问题，其原因是多方面的。从雇主一方看，他们一般无国家财政投资，靠自身积累创业，维持低生产成本对企业参与市场竞争有利。如果他们也像城市国有企业那样对职工提供全方位的保障，则乡镇企业非但难以发展，连生存亦成问题。况且即使乡镇企业效益提高了，如果没有外在强大的压力，企业主一般亦难主动地为职工提供社会保障待遇，这样做显然有利于增加企业主的利润。这在个体企业和私营企业中表现得更为明显。2000年国家农业部乡镇企业局和劳动与社会保障部农村社会保险司对浙江、湖北两省乡镇企业职工养老保险情况的调查表明：这两个省乡镇企业中个体企业和私营企业的从业人员分别占到61.4％和55.5％。在职工养老保险问题上，多数个体、私营、股份制企业把股东利益放在首位，为了多赚利润，降低人工成本，都不愿为职工缴纳保险费。原来属于集体企业的退休养老制度在企业改制后亦难再坚持，企业经营者以各种理由少缴或不缴保险费。乡镇企业从业人员一般年轻力壮，离开土地来到乡镇企业，主要的动机是赚钱，而对老年及疾病的忧患意识不很强烈。在这种情况下，如果按市场经济要求与社会保障的国际惯例，让从业者个人从不高的工资收入中每月抽出一定比例参与有关保障项目，显然他们是不会情愿的。此外，乡镇企业社会保障亦缺乏可行的、透明度大的执行与监督机构，基金运作风险较大，使企业以及职工个人对此都缺乏足够的信心。
(二)乡镇企业(小城镇)社会保障制度涉及的几个具体问题
应当指出，尽管导致上述各种问题的原因是多方面的，但直至目前尚无根据乡镇企业特点的、促使乡镇企业雇主及其从业者参与社会保障体系的强制性规范，是其基本原因。20世纪90年代初起在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》不适用于乡镇企业，亦不具强制性色彩。而实施与城市企业职工社会保障制度相同的法规，现阶段尚不具备条件。在这种情况下，颁布并实施相应的乡镇企业(小城镇)利：会保障法规或条例是应当优先加以考虑的。建立相对独立运行的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的问题很多，在有关法规中都应做出明确规定，以便于实际工作的开展。
1.有关法规的颁布
按照正常的立法程序，有关社会保障的法律制度和其他法律制度一样，应由国家立法机构颁行。但在我国，直至目前，一般由中央政府即国务院颁布有关法规、条例并实际推行。在这种情况下，沿用这一传统做法，由国务院颁行乡镇企业(小城镇)社会保障体系实施的基本方案或办法是比较可行的。有了这样的基本方案或办法，实施乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建构，便有了基本的、权威性的依据。有关乡镇企业(小城镇)社会保障的实施方案应带有强制性(当然其前提是符合实际)。不这样，乡镇企业(小城镇)社会保障体系就难以逐步建立起来。因为在目前的情况下，在企业经营者及从业职工方面都有阻力，克服这种阻力最有效的办法，就是增
