本文是一篇公共财政论文，本文研究的是养老保险全国统筹是否违背了公平性原则的问题。由于低层次的统筹会造成各省养老负担畸轻畸重、社保关系异地转接不畅、中央财政压力巨大等问题，中央政府一直致力于提高养老保险的统筹层次。然而实际统筹层次提升的进程较为缓慢，目前尚没有实现完全的省级统筹。全国统筹使各省的缴费比例、计发规则趋于一致，同时实行养老金统收统支，造成经济利益在不同省份之间的转移，总体上工资水平较高、养老基金结余较多、缴费率较低的省份福利受损，因此这些省份的群众对养老金全国统筹的公平性持否定态度，认为全国统筹只是让结余省份补贴亏空省份，是强制性的“富帮穷”，有违公平。
第一章 引言
第一节 研究背景
一、中国养老保险统筹层次低
1951 年《劳动保险条例》出台，推出社会统筹的城镇企业职工养老保险制度以来，养老保险依次经历了文革的“中断”时期、改革开放之后的“恢复重建”时期、制度改革时期的“县级统筹”、“市级统筹”、“省级统筹”阶段1。养老保险体制改革虽然取得了较大的成绩，建立了世界上最大的社会养老保障体系，但目前在公平层面还有较大的缺陷，主要体现在城乡之间、地区之间、群体之间的制度“碎片化”（郑秉文和齐传君，2009）。城乡之间的制度差异主要是农村养老保险体制建设落后于城镇职工基本养老保险体制，缺乏应有的强制性，保障水平较低。群体之间的制度差异在 2015 年机关事业单位养老保险和企业职工养老保险并轨之后有所缩小，但目前两类人群的替代率还有较大差距。而地区间制度碎片化的原因主要是统筹层次低造成的。
基本养老金全国统筹是完善我国养老保险体制的必要举措，2015 年，“十三五规划”提出到 2020 年实现全国统筹的目标。然而，2020 年已经到来，部分省份省级统筹都还名不副实，尚停留在县、市一级，只是采取了缴纳省级调剂金的办法。低层次、碎片化的统筹造成了诸多问题：一是使得各省份养老负担畸轻畸重，养老金结余情况差异悬殊；二是省份之间的资金难以调剂使用，养老保险体制共济性功能受限，加重了中央政府的财政补贴压力；三是阻碍了劳动力的自由流动，降低了人力资源配置的效率，也不利于企业之间的公平竞争。因此有必要提升养老保险统筹层次，加快养老保险全国统筹的步伐。
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第二节 研究意义
一、理论意义
养老保险全国统筹的公平性受到了较大的争议。南方养老金结余地区的民众觉得将他们交的钱瓜分给东北养老金亏空地区的退休人员是不公平的，是强制性的“富帮穷”、“南钱北调”。而东北地区的人民却认为社会共济、缩小贫富差距才是公平的，并且广东、浙江、江苏等省份的养老金很大部分是来源于欠发达地区的青壮年劳动力缴纳的，对于现收现付的社会统筹基金部分，理应分享一部分给劳动力来源地的老人。
然而在学术界，学者们却没有太多关注民众之间的争论，只是从各省份养老基金结余情况差异悬殊、社保关系转移接续不畅、管理体制碎片化、国际惯例等角度来探讨养老金全国统筹的必要性、紧迫性，或是通过计算出不同地区的福利变化分析其再分配效果，较少从根本上分析资金结余地区补贴亏空地区以及统一全国养老金计发办法这种再分配本身的公平性。
即使说到公平性问题，以往学者也多是简单地将公平理解成贫富差距的缩小即结果公平，于是认为结余地区帮助亏空地区是理所当然、天经地义的事情。而本文虽然也认为全国统筹是公平的，但是从规则公平的立场出发，并且反对以结果公平为导向的政策制定。
本文从民众关于是否公平的争论着手，结合公平的理论内涵以及我国的经济、社会状况，从理论渊源、我国历史遗留问题、现实收支情况等多个角度分析养老金全国统筹的公平性，反驳部分省份民众关于养老金全国统筹不公平的论点，充实养老金全国统筹在理论上的正当性。
图 1.1 本文研究思路
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第二章 养老保险体制属性与统筹状况
第一节 养老体系构成与养老保险属性
一、中国养老体系构成
目前，中国养老体系三大支柱为基本养老保险、商业性补充养老保险和个人储蓄性养老保险。其中，基本养老保险分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，前者的参保对象主要是城镇各类企业职工、城镇灵活就业人员和个体工商户（含农村户口人员），而后者的参保对象是年满 16 周岁（不含在校学生）、未参加其他社会养老保险的城乡居民。本文的研究对象主要为城镇职工基本养老保险，后文所指的养老保险如不特别说明则指基本养老保险中的城镇职工基本养老保险。
图 2.1 中国养老保险体系构成
二、养老保险机制原理
社会养老保险本质上属于一种社会保险制度。社会保险制度是一种强制性的风险分摊机制，通过筹集各方资金或者通过财政预算，对体制覆盖下的个体在遭遇生、老、病、死、伤残等劳动风险而暂时或永久丧失劳动能力，或劳动者暂时失去工资收入或经营收入时，给予其物质上的帮助和补偿。现代意义上的社会保险制度首创于 19 世纪末的德国。1952 年 OLO《社会保障制度最低标准公约》标志着社会保障已经成为全球性的事业。在我国社会保险主要分为养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、大病保险几种类型。其根本目的是通过筹集社会资金来分担劳动者所遭遇的劳动风险。社会保险与商业保险都产生于人类抗拒危机和风险的本能，本质都是将个人遭受经济损失的危险分摊到集合体中2，商业保险的诞生还要早于社会保险数百年，区别主要在于社会保险属于社会保障的一种，具有保障性和强制性，“职工应参加基本养老保险”是我国《社会保险法》的规定，只要形成了劳动关系，用人单位就有义务为职工办理社会保险，且缴费率和给付待遇都是规定的，而商业保险是自愿投保的，险种和投保档次也有较大的选择空间。
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第二节 养老保险统筹状况
一、统筹的内涵
明确养老保险全国统筹的内涵是对其公平性进行分析的前提。胡晓义（2004）认为统筹的核心在于资金管理权的集中。2007 年，原劳动保障部、财政部联合发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》对省级统筹的标准界定为统一基本养老保险制度和政策、统一缴费基数和比例、统一养老金计发办法和项目、统一基金的管理和调度、统一基金预算的编制和实施、统一经办业务规程和计算机信息系统，即六项统一。郑功成（2008）认为全国统筹就是要在上述几个统一的基础上实现统收统支。李连芬（2015）认为资金统筹是统筹的关键，核心在于基础养老金的管理控制权，实质是各级政府之间权责的划分。
本文认为涉及到参保者个人利益的主要是统一缴费基数、比例、计发办法和统一基金的管理和调度。统一缴费基数、比例会改变在职员工的养老保险缴费金额，统一计发办法会改变离退休人员的待遇。统一基金的管理、调度会影响养老基金收、支管理以及过去养老金收支结余形成结存资金的管理权归属问题。
二、我国养老保险统筹进程
伴随着经济体制改革的进程，中央政府出台了大量促进养老金统筹层次提高的政策。1987 年中央政府首次提出养老保险省级统筹的概念。1991 年，中央政府呼吁各地为基础养老金的统筹层次的提高创造积极条件，并于 1997 年提出1998 年底实现养老保险省级统筹的目标。2007 年，原劳动保障部、财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，具体明确了省级统筹的六项标准。2010 年颁布的《中华人民共和国社会保险法》首次以法律形式提出养老保险要实现全国统筹。2015 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出到 2020 年要“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”的目标。2017 年，党的十九大报告中再次对加快养老保险全国统筹提出了要求。
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第三章 规范标准：公平性的理论界定............... 21
第一节 起点公平、过程公平、结果公平.......................21
第二节 应当以规则公平为导向..............................22
第四章 社会统筹账户的公平性分析：缴费视角............................. 27
第一节 省级统筹下各省缴费率不一致.................27
一、法定缴费率不一致.............................. 27
二、实际缴费率不一致................................ 28
第五章 社会统筹账户的公平性分析：计发视角........... 37
第一节 省级统筹计发违背规则公平.............................37
一、将待遇与省份建立关联不公平................... 37
二、同一缴费工资下各省退休待遇的差异.......................... 38
第六章 个人账户视角的公平性分析
第一节 制度转轨与代际不公
一、部分累积制名存实亡
我国 1997 年确立了“统账结合”的养老保险制度，并于 2001 年开始启动坐实个人账户的试点改革。按照部分累积制的规划，在财务平衡的情况下，社会统筹账户部分即基础养老金部分为名义账户，采用现收现付制，无实际资金的积累，用于支付当期的养老金支出；个人账户部分遵循基金制，累积到参保的个人退休之后再根据其预期寿命分期支付给参保人。
然而，实际运行中，地方社会保障局对于“借用”个人账户里的资金用于填补社会统筹账户的赤字已经习以为常，在财务上也是“混账管理”（肖严华，2011）。部分累积制已名存实亡，个人空账规模较大，并且在逐年增加。我国个人空账规模于 2007
