本文是一篇公共财政论文,本文在综述国内外相关研究成果的基础上,相关假设,从理论和实证层面深入分析了城投债、地方财政能力对公共服务供给水平的影响和机制并进行验证。
第一章 绪论
第一节 研究背景和意义
一、研究背景
民生问题是关系到老百姓最切身的利益问题,是政府工作的重中之重。十九大报告在总结过去五年的成就的同时,提到了政府工作中存在的问题,也就是我国的公共服务领域还存在不均衡的短板。在 2019 年的政府工作报告中,李克强总理同样强调了民生问题,提出要继续保障民生,切实提高公共服务供给水平。2020 年是全面建设小康社会的收官之年,值此关键之年,尤其是我国社会主要矛盾已经发生了改变,除了对于物质生活的需求,对于涉及到自身生活的方方面面提出了更高的需求。要想解决社会主要矛盾,除了大力发展生产力,提高物质生活水平,关键在于满足人民日益增长的对公共需求以及平衡地区之间、城乡之间的发展。同时,人民对于美好生活的向往不仅包括对于物质生活的需要、经济增长的向往,更多的是对于方便快捷的公共服务、优美的自然环境等的向往。一直以来,无论是政府报告还是每年的两会,民生问题都是热点,因此多年来政府在教育、医疗卫生、公共交通等公共服务领域加大财政投资力度,灵活采用多种融资手段,力图提高公共服务供给水平,满足人民群众对于公共服务的需求。2013 年的国家审计署报告《全国地方政府性债务审计结果》中同样提到,通过对我国地方政府性债务的投向统计,发现地方政府性债务支出中有 80%以上是用于基础设施建设①。2015 年新《预算法》开始施行,赋予地方政府自主发债权利,从 2015 年政策开始施行以来,地方政府债券的发行不断增加。根据财政部最新统计数据,截止到 2019 年 12 月末,全国地方政府债务余额213,072亿元②。与2015年12月末的48,260.12亿元地方政府债务余额相比,年平均增长率为 44.63%。
图 1.1 地方政府债务余额情况
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第二节 研究思路与研究内容
一、研究思路
民生问题是与百姓日常生活密切相关的问题,是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。尤其我国目前正站在接近全面建成小康社会的终点线上,就是要不断关注、解决老百姓的最关心的教育、医疗、社会保障等问题,而这些问题基本上都是公共服务领域的内容。要解决这些问题,提高地方公共服务供给水平,让人民更有发展的幸福感和改革的获得感是题中应有之义。地方政府作为地方公共产品的主要提供主体,其财政能力和财政行为倾向下的财政目标选择是决定地方公共服务长期发展的重要因素。由于地方公共服务产品的性质,公共服务产品的提供往往具有公益性,消费存在的“搭便车”问题决定政府提供公共产品要比私人厂商提供更具有效率。因此天然地,地方政府的财政收入是推动公共服务供给不断提高的重要前提。因此本文以融资平台的城投债为出发点,以地方政府的公共服务供给为落脚点,将地方财政能力和地方财政支出结构作为中间传导机制的重要变量,根据已有的研究成果和实际数据进行理论和实证分析,主要聚焦两个核心问题:(1)城投债、地方财政能力和地方公共服务供给水平的存在的影响效应如何;(2)如果存在影响作用,城投债的发行对于地方公共服务供给水平的影响机制和路径是如何实现的。针对这两个问题,整体的研究思路是:在充分整理相关研究文献和实证数据检验的基础上,遵循“理论分析-现状分析-实证分析-政策建议”这条思路展开系统性研究,以试图回答以上的两个问题。
首先,对国内外关于地方政府债务融资行为、地方政府财政支出行为和公共服务供给理论的研究进行梳理和归纳,为本文的研究提供理论基础和参考。其次,梳理我国融资平台的发展历程和实际现状,描述性分析我国城投债发展历程中的特质、地区间的差异,梳理有关地方债务融资的变革,细致把握我国城投债现状背后的政策推力和发展逻辑。结合 2013 年全国地方政府性债务资金投向报告和相关文献,在理论上提出城投债、地方财政能力对于地方公共服务供给影响效应的假设。利用 2009-2017 年 30 个省、自治区、直辖市的城投债发行数据,构建地方公共服务供给水平量化的指标,实证检验城投债对于地方公共服务供给的影响,并且针对不同地区、类型公共服务的影响进行异质性分析。
图 3.1 城投债债务余额
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第二章 文献综述
第一节 地方政府性债务问题相关研究
和我国相比,在地方政府性债务问题上,最早的研究是从国外开始的,产生了财政联邦主义理论。第一代财政联邦主义理论的代表人物是 Tibeou(t1956)、Oates(1972),为地方政府性债务的研究贡献了理论基础。20 世纪 90 年代后,凯恩斯主义宏观经济理论推崇的实行财政赤字政策受到了绝大多数国家的青睐。在经济持续发展的过程中,长此以往,随着包括中国在内许多国家逐渐暴露的政府债务危机问题,引起了学者们对于地方政府债务问题的广泛关注与研究。其中,与本文研究的相关问题主要集中在地方政府性债务的界定和度量、影响因素以及与财政支出的关系方面。本文主要从以下 3 个方面对地方政府债务问题的相关文献进行阐述:
一、地方政府性债务的界定和度量
对于事物的概念把握、理解事物本质研究开始的第一步。对于地方政府性债务的分类和界定是进行债务测算度量的前提条件。首先对于地方政府性债务和地方政府债务和地方债务这三个概念进行简单的区分。从范围上来说,地方债务涵盖的范围最大,是一个地方政府债务相关问题宽泛的观念,而地方政府债务涵盖的范围最小,是两者的子集。地方政府债务,也就是地方债,在发行和偿还债券的过程中,地方政府是直接的发行主体和负有直接的还本付息责任的主体,并不包括地方融资平台发行的地方政府隐性债务。而地方政府性债务强调的是债务与地方政府的相关性,包含了地方融资平台所发行的债务。本文是在地方政府性债务这个范围内进行研究。在地方政府性债务分类上,比较认同和流行的分类方法是 Hana(1998)根据其提出的财政风险矩阵,从不同的分类角度对地方政府性债务进行划分,也就是从法律责任和道义责任、从债务发生的可能性以及直接根据风险矩阵进行划分。国内研究中,洪源(2006)引入此种债券分类方法,将地方政府性债务分为四类。在官方口径中,根据 2013 审计署发布的全国地方政府性债务审计结果文件,文件中依据地方政府性债务的偿还主体责任与地方政府的关联程度进行划分,第一类是地方政府以自身政府信用举借、负有 100%偿还责任的债务,并且此类债务以地方政府的财政收入作为还款来源;第二类是政府虽没有以自身信用举借,但是为债务提供了直接或者间接的担保,承担担保方责任;第三类地方政府既不是以自身信用举借,也没有在举借过程中对债务进行任何形式的担保,但是由于举借资金大多用于企事业的公益性项目,地方政府在债务发生偿还困难时出于自愿进行救助的债务③。按照此种分类,对于地方隐性债务有了官方的概念性定义,但是并没有标准上的分类,特别是在进行研究时没有一个清晰的标准。其中,政府性显性债务无论是在发行时的权利,还是在债务到期偿还时的责任,都有着明确的主体,主要是在政府隐性债务的确认方面存在问题。
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第二节 地方财政支出结构影响因素研究
政府为了实现自身职能,向公众提供公共产品和服务,同时取得所需物品和劳务所进行的财政资金支付行为,即为财政支出。政府财政支出在层级上分为中央和地方财政支出,其中地方财政支出是区别于中央一级的省及省以下的各级地方政府进行的财政资金支付行为以满足地方职能需要。地方财政支出能够反映出政府在一定财力约束条件下的职能履行情况,体现了政府活动范围和政策选择,甚至关系全国经济社会结构的方方面面。尤其是近年来我国财政结构支出失衡问题突出,引起了我国众多学者对地方财政支出结构和行为研究。围绕地方财政支出相关研究,本文主要从地方财政结构分类与阶段特征、影响因素方面进行文献的梳理。
一、地方财政支出结构分类与阶段特征
首先,在 2007 年我国收支分类改革之前,对于政府各项支出的划分是比较宽泛的,主要以各种费用来表示。我国实施收支分类改革后,对于政府的支出进行了细致的划分,主要是将我国支出按照功能划分成了 17 个类,数据的公布也是更加完整。而财政支出结构一般分为横向支出结构和纵向支出结构,横向支出结构一般指的是地区间支出结构和项目间支出结构,而纵向支出结构是按照不同层级的政府分工标准进行分类的。相较于理论分析,国内对地方政府财政支出结构的实证分析研究比较多,对于把握我国地方财政支出结构的阶段性特征是有利的。在财政支出纵向结构上,收支分配的次序影响财政支出的相对压力。虽然在初次分配上,支出的压力会偏向地方,但在再分配上往往是反过来的(李永友,2009)。傅勇(2007)、付文林(2012)经过研究发现,我国地方政府财政支出的特征是不断扩张的建设性和行政性支出规模下的结构性失衡,短板在于公共服务支出。由此可以说明,我国在这一阶段的财政支出结构特征是偏离了公共服务最大化目标的。横向地方财政研究中,王银梅和张亚琼(2014)通过分析我国横向财政支出结构,发现我国横向财政支出结构的两个特征:一是地区间支出差异大,东、中、西三个地区财政支出资金在分配结构存在相当大的差异;二是项目间支出结构偏离民生财政目标,其按照财政支出结构优化的要求,得出我国当前支出结构远没有达到优化水平的结论。张明喜(2008)则反其道而行,根据地方财政支出结构和经济发展水平构建指标,划分全国的经济区域类型。在对地方财政支出结构的研究中,往往需要通过比较各地区的支出数据。通过对 2003 年 31 个省份的财