本文是一篇工程质量管理论文，本文通过综述城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性现状，从五方面分析出影响监管有效性的 23 个指标，据此建立了监管有效性评价指标体系，利用层次分析法确定了各个指标的权重。最后以北京市城市轨道交通建设工程安全质量政府监管情况做实证研究，进行模糊综合评价分析，通过评价得分确定其评价等级，并提出提高监管有效性的相关建议。
第 1 章 绪论
1.1 研究的背景
随着国家社会经济的发展，大中型城市聚集的人口越来越多，由此带来的交通拥堵问题日渐突出，而城市轨道交通系统运输能力大、准时性好、速达性强、对环境污染低，乘客的乘坐舒适性较好，是应对超大密集人流的较好的一种交通运输方式，也是一种节约、环保的绿色出行方式，符合国家大力发展“新型基础设施建设”的政策方向。到二十世纪第二个十年，我国有数十个城市已经有轨道交通线路正式运营，长度近七千公里；而还有五十多个大中型城市也已经开启了城市轨道交通修建的序幕，目前全国在建的线路约有近三百条线（段），建设规模近七千公里，其中有成都、广州等城市建设规模超过了 400 公里，还有北京、青岛、杭州等数个城市建设规模超过了 300 公里[1]。
北京市从上个世纪七十年代开通了第一条地铁，到 2019 年，实际运营的线路已经达到了 23 条，里程接近 700 公里[2]，飞速发展的原因就是每年庞大的建设规模，2019 年在建线路 17 条线（段），在建里程 339.1 公里。如此大规模的轨道交通建设工程，涉及有建设、勘察、设计、施工总承包、专业承包、监理、第三方监测、第三方检测、第三方测量、风险评估等众多参建单位。北京城市轨道交通建设工程在十三五规划期间，地铁车站埋深越来越深，开挖断面越来越大，叠加上不降水（或少降水）、蓝天保卫战等强制性政策，使得施工难度陡然增高；轨道交通工程经过众多城市核心区、历史街区、重点功能区、重要商业区、交通枢纽地区、文物保护和重点文化设施等特定区域，施工形势严峻；而且还需要上穿或者下穿铁路、地铁线路、建构筑物、市政管线、桥梁、城市道路、河湖等重大风险工程，以上特点，进一步加剧了城市轨道交通建设工程自身风险和周边环境风险。
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1.2 问题的提出
近几年，全国范围内陆续发生了多起城市轨道交通建设工程安全质量事故，如 2018年佛山发生轨道交通盾构施工安全事故，造成十多人伤亡。2019 年 5 月，青岛发生轨道交通区间施工涌水涌沙突发事故，造成五人死亡；12 月，广州轨道交通某车站由于施工不慎，引发地面塌陷，造成三人死亡；12 月，厦门轨道交通某施工场地与物业开发地块的地面发生塌陷，造成两辆汽车陷入；12 月，长沙地铁某区间施工造成地面发生塌陷，区域面积近一百平米，所幸无人员伤亡。北京地区近年也发生过多起地面坍塌、掌子面涌砂涌水、火灾冒烟等事故。城市轨道交通建设工程项目大多数位于市中心，发生事故后，容易引起较大的社会反响，尤其是 2019 年 12.1 广州地铁事故，三人陷于塌陷的基坑里，最终遇难，引起了强烈的社会舆论，给人民生命财产安全带来了极大的损失。根据事故调查报告，发现这些责任事故发生的原因，均存在施工单位安全质量体系不完善、施工现场管理混乱、人员安全质量意识淡薄等问题，反映出轨道交通建设工程施工单位主体责任落实不到位，对安全生产重视不足。城市轨道交通建设工程安全质量与百姓生活和生命财产安全密切相关，每发生一起事故不仅会对家庭带来难以挽回的灾难，也会对周边建筑物造成破坏，造成严重的社会影响。因此，站在代表社会大众和公共利益的政府层面，针对城市轨道交通建设工程安全质量，需要研究如何加强政府监管，以便提高政府监管的有效性。
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第 2 章 研究的理论基础
2.1 政府监管
2.1.1 政府监管概念
监管是监督管理的简称，其在国外学术界对应的英文是 regulation，而当政府监管研究在国内兴起后，国内学者对其的翻译有“监管”、“管制”、“规制”等多种方式。政府监管的构成要素，包括三个方面，第一，监管的主体，是政府行政机关，其监管权力的来源是通过法律、法规或其他形式来明确规定；第二，监管的客体，包括各种法人单位（企业法人、非企业法人等），在某些特殊情形下，还有可能是个人；第三，监管的主要依据，即政府行政部门制定的各种法律、法规、政府规章和政策制度，明确被监管者的边界范围，如有违反则会受到由监管者实施的制裁和惩罚[26]。
2.1.2 政府监管特点
（1）政府监管具有普遍性。随着社会经济的发展，基于公共产品的非排他性，任何人都可以随意的使用[27]。例如社会环境资源作为一种公共产品，如果没有政府的合理有效监管，就会出现人们都过度使用的情况，最终导致产生“公地悲剧”，整体环境效益锐减[28]。我国在改革开放后，社会经济实现跨越式发展，伴随着人们生活水平的提升，随之而来的是各种各样的环境污染、市场秩序混乱、新生事物野蛮发展等社会问题，政府逐步开始对各个社会领域实施有效监管。目前，我国已经建立了对各行业的政府监管，例如有愈来愈严格的环保监管、针对无线电频谱资源的监管、食品卫生的安全监管、金融体系监管、公共交通和私人交通监管、各类公用事业（自来水、电、燃气等）进入及价格监管、药品审批监管、建设工程安全质量监管等。
（2）政府监管具有合理性。经济规模的发展和新技术的出现，使得政府监管的内容越来越多，政府有义务消除人们滥用公共产品的行为，避免在各个行业出现“公地悲剧”，为了维护整体社会大众的权益，有限合理的政府监管势在必得。例如在公用事业行业，政府的有效价格管制和进入管制可以稳定人们日常生活的需要，不会产生日常公用事业费用畸高的现象；在自然环保领域，实施严格的排放监管政策，提升空气环境质量，从而可以促进经济的发展和人们生活质量的提高；在工程建设行业，执行有效的政府监督制度，是避免和减少事故发生的有效途径之一。
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2.2 城市轨道交通建设工程
2.2.1 城市轨道交通建设工程的概念
按照住房和城乡建设部的定义，城市轨道交通是一个系统性的工程，包括地铁、轻轨等系统，主要基于修建的专门的轨道进行导向运行，属于公共客运交通系统[42]。建设工程是指土木建筑工程、线路管道和机电设备安装工程及装饰装修工程[43]。城市轨道交通建设工程主要是由土建工程、设备工程和装修工程组成，通常指土建工程部分，包括车站、区间、车辆段等单位或子单位工程。
2.2.2 城市轨道交通建设工程特征
（1）工程系统性强。轨道交通建设工程是土建、设备、机电、信号、通信系统的综合体，参与建设的单位众多，包括建设、勘察、设计、施工、监理、第三方、检测、材料供应等涉及约 30 多个专业，近 200 个单位，系统高度集成，复杂程度非常高；
（2）工程技术复杂。工程施工需运用明挖法、暗挖法和盾构法等主要工法，还需要实施地下水控制、超前注浆等众多辅助工法，工序转换环节多、接口多，作业交叉施工安全风险非常大；
（3）工程地质环境复杂。工程建设中常遇到各种地层和不良地质条件，经常面临地下水位变化的风险；
（4）工程周边环境复杂。城市轨道交通一般位于城市市中心，属于人口密集区域，工程周边重要建构筑物、历史文物、既有线路、地下各种管线等不同类型、结构复杂、不可预见的因素众多；
(5）工程社会风险高。城市中心施工面临征地费用高昂、拆迁难、易施工扰民等极易引发社会矛盾的困难。
图 4-1 城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价指标体系层次结构图
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第 3 章 城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的影响因素 ...... 13
3.1 监管依据 ................................... 13
3.1.1 法律、行政法规和部门规章 ................................. 13
3.1.2 地方性法规和政府规章 ......................... 13
第 4 章 城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价体系 .......... 23
4.1 评价指标体系建立 ................................... 23
4.1.1 评价指标体系层次结构 ..................... 23
4.1.2 评价指标体系优化 ..................................... 24
第 5 章 北京市城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的案例 .. 39
5.1 北京市城市轨道交通建设工程安全质量政府监管概况 ........................................ 39
5.1.1 在建工程概况 ........................... 39
5.1.2 各参建单位情况 .......................... 40
第 5 章 北京市城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的案例
5.1 北京市城市轨道交通建设工程安全质量政府监管概况
5.1.1 在建工程概况
2015 年，国家发展改革委批复了北京市城市轨道交通第二期建设规划 [59]。2019 年对该规划进行了调整[60]，调整后的北京市城市轨道交通线网由 35 条线路组成，总长度 1524 千米。
2020 年，北京市轨道交通建设工程相关信息见
