本文是一篇工程管理论文,本文通过仔细研究和分析了我国当前地方政府投资项目三种主要管理模式:工程指挥部型、基建处室型和代建制型的优劣势,并以九江市某县为例,分析每种模式存在的问题和原因,最后提出了改进基层政府投资项目管理的建议。通过分析三种项目管理模式的优劣势,可以看出代建制是项目管理模式的重大创新,是我国政府职能转变和深化投资体制改革的有益探索,是适合地方政府投资项目大力推行的管理模式。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2000 年,由财政部出版的《政府投资项目标底审查实务》中明确定义了政府投资项目的概念,即:“为了更好的满足国家经济发展和人民社会文化的需求,为了确保国家政治、经济、国防的稳定发展,由国家政府通过一系列手段,包括发行国债、地方债券、国际金融担保、财政投资或外国捐赠等方式独立或共同持股方式打造的投资项目。”,政府投资项目是国家经济调控的重要方式之一,承担着平衡市场、调节经济、向社会提供公共产品等重要任务。
政府投资项目的重点在于引导和促进经济社会发展但市场不能或者难以实现资源合理分配的层面。在市场经济过热或萧条,市场作用紊乱的情况下,政府通过采用增加或者减少投资的方式来调节市场经济。同时,为了促进一些新兴产业的发展,政府通过完善该领域基础设施建设,制定相关优惠政策的方式,引导该产业的健康发展。政府投资项目中大部分都具有公共产品属性,与人民生产生活密不可分的。政府投资项目在现有的社会经济发展过程当中仍然占据了主导地位,特别是对于一些经济欠发达地区而言,经济社会的发展主要依靠地方政府投资带动。所以,完善政府投资项目的管理机制,提高项目管理的科学化水平,充分发挥政府投资项目的效益,对于发展地方经济、改善民生、提高人民幸福指数至关重要。
随着近几年的城镇化建设加快,我国兴建了一大批基础建设项目。政府投资项目的实施,不仅改善了我国城乡发展面貌,提高了城镇化水平,而且可以带动社会投资,促进当地经济社会快速的发展。我国目前仍处于社会主义发展的初级阶段,离实现“两个一百年”的奋斗目标仍然有很长的路要走,只有通过不断完善和规范政府投资项目体制机制,才能保障经济社会的良性发展,才能体现社会主义制度的优越性,才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。
表 3.1 三种政府投资模式的优劣势
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1.2 文献综述
1.2.1 国外文献综述
当前国外发达国家政府投资项目管理较为完善,将政府投资项目管理的主要思想以法律的形式体现在各国的政策法规当中。
上世纪六十年代,项目管理曾作为一门独立的研究学科。而随着计算机的广泛使用,项目投资管理也逐步呈现现代化的趋势,具有信息化、系统化等特点。政府工程项目管理是项目管理中的重要内容,为了更深入、更广泛的研究政府项目管理的内容,国外学者从不同的角度寻求研究的突破口。罗杰森·威廉姆(William.P. Rogerson)认为委托代理人存在道德风险①。他认为在代理过程中,冲突是物质条件下的必然选择,物质刺激在代理过程中缺乏长效性,而非物质激励会带来内部满意度,并且在研究中使用多元化激励措施具有更大的优势。而桑维多·维克多(Victor Sanvido)和康彻·马克(Mark Konchar)则对常见的三种项目管理模型(DB,CM 和DBB)的优缺点给出了全方位的科学的解释②。温奇·格雷厄姆(Geagam Winch)认为在政府投资中引入市场机制将有效缓解资金压力,改善公共产品或服务的质量,并通过吸引外资来满足基本社会需求③。布朗·C·达维瓜(David C Brown)从项目治理的角度系统地确定了政府投资项目主体之间的关联方法,它对主体责任,目标和承包对象的选择等方面的确定进行了极为全面的分析④。哈立德(KhaledAl-Reshaid)认为,应该通过使用诸如资格认证,专业考核,信誉评价之类的分析标准作为选择合格项目管理公司的参考,设置相应的优胜劣汰机制可以更好的促进竞争市场良性循环⑤。
美国国家研究委员会(national research council)认为,不同职能部门在政府项目投资中由于所扮演角色不同会产生不同的利益需求,最终导致不同的设计方案。不同的设计方案决定着后期保障维护的重点不同以及面临不同风险时采取不同的解决手段。各个部门往往会为了部门自身短期利益而忽略整体大局利益①。
Medda 主要对政府和承包对象之间分摊风险的问题上进行了深入的分析。他认为,如果不能均衡的分摊风险,会产生道德风险②。Chen 构建了一个分析政府投资项目绩效的框架,结果显示,加强政府的监管是保障项目实施的最有力手段③。
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第二章 基层政府投资项目的相关理论
2.1 相关概念
2.1.1 政府投资
政府投资项目这个词贯穿在整个中国的改革开放和城镇化的过程中,各领域对该术语有多种解释。政府投资项目可以分为四个主要方面:第一,促进城乡发展的基础设施建设,如农业产业、新能源、水利建设和公共服务设施;第二,公共福利设施,主要表现在教育、医疗、环境卫生和社会保险等与人民群众利益息息相关的部分;第三,特殊性地区的投资,如针对一些经济欠发达地区投资的项目。第四,科学技术活动,如高科技产业发展、现代化服务、新兴产业项目等。
2.1.2 基层政府投资项目的特点
基层政府投资项目特点主要有:
第一,投资资金占政府财政支出比例高、投资周期长。随着不同地区发展的速度不同,地方政府的投资支出占比也不尽相同,因为政府投资对促进经济发展、保障民生都有着至关重要的作用。出于经济社会发展的需要,各地政府都在大力开展项目建设,部分经济欠发达地区甚至举债建设,以取得良好的社会效果。政府通过对交通、能源、农业、水利等公共设施的投资,可以改善人民的生产生活环境,以更好的基础设施奠定经济社会的可持续发展。成功的政府投资意义非凡,给社会、人民都带来巨大的正向收益,但是相反,如果政府投资项目失败,也意味对地方财政造成严重负担和对社会环境造成严重的负面影响。
第二,政府投资项目大多是非营利性的,对社会有巨大的影响力。在市场经济体制的驱动下,投资主体通常以利润最大化为目标,但与公众相关的基础设施通常缺乏盈利能力,需要通过政府部门来组织实施,这些投资项目通常与人们的生产生活密切相关。对于基层政府而言,实施这些项目最主要的资金来源是政府税收,而对这些资金的使用容易引发群众的关注与讨论。从反腐倡廉角度看,近年来,一些大的贪腐案件在政府投资项目中屡屡出现,随着项目建设的兴起,落马的官员也日渐增多。政府投资项目本意是政府部门拉近政府与人民群众之间的距离,但是腐败问题的存在严重影响了政府的可信度,因此当前政府投资项目的管理机制规范化刻不容缓,管理制度公开、透明要满足人们长效监督的要求,做到在政府投资项目监督管理上不留下制度的阴暗面。
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2.2 政府投资管理模式的历程
2.2.1 改革前政府投资管理模式
在建国之后,改革开放之前,国有企业的投资和项目建设由国家统一计划安排,由中央政府统筹负责整个国家的项目建设。税收、国有企业利润和固定资产折旧等费用均上交政府。用于项目建设的资金绝大部分来自中央财政,中央政府根据计划将资金拨付给国有企业和地方政府使用,直到 1978 年改革开放,才明确将固定资产的折旧作为企业的内部改造资金。总而言之,这个阶段的的特点是计划经济,投资项目特点是政府在计划经济体制下的项目建设投资管理模式,有近三十年的发展历史。
在计划经济阶段,项目建设是通过行政管理的方式来推动的,有较为严格的管理程序。通过开展“三反”、“五反”和“反浪费”等运动,项目投资建设中有关工作人员大体上都能尽忠职守、清正廉洁,很少出现腐败现象。这一时期,政府投资项目建设以领导意志为主,缺乏科学论证。中央政府的投资决策主要是出于政治需要,经济需要往往放在第二位,项目建设的科学性和有效性不高,特别是在“大跃进”和“三线建设”时期,建设了许多没有产生任何价值的项目,造成了政府投资的巨大浪费。
2.2.2 改革开放后政府投资管理模式的演变
改革开放以来,为了释放经济社会发展的活力,充分发挥政府投资在带动经济和社会发展中的重要作用,我国对政府投资的体制不断进行完善,政府投资管理体制的改革一直以来是政府改革的重要内容。从引入社会主义经济制度的构架到 2004 年国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》的相关内容,实施了四十多项改革政策和措施,涵盖了投资和与投资有关的机构管理、投资领域等多个方面。
2.2.3 近年来政府投资管理模式的改革
在进一步深化改革的道路上,政府出台了一系列的改革政策,特别是近年来出台的政策使我国的政府投资管理的机制有很大的发展和变化。2004 年 7 月,《国务院关于投资体制改革的决定》简称《决定》的出台标志着我国政府投资管理体制改革进入新阶段。《决定》的第三部分名为“完善政府投资体制,规范政府投资行为”,提出了以科学的方式划定投资范围,完善项目投资决策机制,规范项目资产管理,健全项目投资的审批程序,强化项目投资管理,通过市场机制以规范政府投资。严格贯彻落实上述规定,对健全政府的投资职能,提高政府投资的效率,减少和消除政府投资活动中的腐败现象,起到了非常重要的促进作用,为深化投资体制改革提供了更加完备的制度条件。
表 3.1 三种政府投资模式的优劣势
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第三章 基层政府投资项目管理的现状--以九江某县为例..........14
3.1 九江市某县基层政府项目的投资模式....................