摘 要: 从私法角度确立土地权利规范, 建立土地归属秩序, 具有重要意义。将时效取得作为确定土地所有权归属的重要制度, 才能实现资源的有效利用。将农地使用权与承包经营相分离, 并区别于承包经营权, 使其成为真正物权意义的权利, 是司法实践和法学理论发展的客观要求。
在公有制的基本体制下形成物权秩序, 是中国物权制度的特点。我国宪法规定, 土地属于国家、集体所有。起草中的5物权法6 将公有土地作为物权的客体, 这就是说, 国家、集体所有的土地上, 能够设置私法性质的权利。在农村土地权属不清、土地登记制度不完善的现状下, 不仅仅依赖行政手段或公权力, 而是通过司法程序和机制, 使土地权利得到私法上的保障, 是解决土地权利争议不可或缺的途径。本文以一典型案例为视角, 拟对现行立法及学说中的农村土地所有权、使用权规范进行剖析, 并就农村土地权利如何遵循私法规范, 提出若干设想。问题的提出福州郊区某行政村地处乌龙江边, 其东南部沿乌龙江有一片面积约80 亩的沙洲地。
在20 世纪60 年代以前, 这片沙洲地因地势较低, 年年受洪水侵袭, 无法耕作。当地地少人多, 严重缺粮, 为改善生活, 60 年代末期, 当地农民响应当时农村人民公社的号召, 开山、挖石、筑坝,围垦造地, 历时几年, 将这一片沙洲地改造成适于耕种的农业用地。经多年耕耘, 当年的沙洲地逐渐变为农民种植杂粮、经济作物的重要基地。20 世纪80 年代后期, 村委会将这片土地发包给村民承包经营, 约定承包期15 年, 土地用途为种植蔬菜、花木和杂粮等。2000 年, 某工程局因乌龙江防洪工程项目施工需要, 在未经任何用地审批, 也未与村委会协商的情况下, 占用了这片土地。由于施工中的不当措施, 造成大面积水土流失, 地表遭严重破坏。为此, 村委会以工程局为被告向法院提起诉讼, 诉请责令被告退出所占土地, 并赔偿因水土流失、地表破坏所造成的损失。诉讼中, 被告辩称: 其所占土地属国家所有, 原告非土地所有人; 由于土地现由承包人占有使用, 故承包人系土地使用权人, 原告亦无使用权。因此, 原告无诉讼主体资格, 应驳回原告的起诉。由于该争议中的土地及其周边地区的土地均未经登记发证, 土地权属缺少证明文件。为此,法院致函土地行政管理部门, 询证该片土地的所有权、使用权归属。土地行政管理部门复函称:/ , , 当地情况复杂, 土地权属争议较大, 故不宜随意确认当地农民集体组织对土地的所有权或使用权, , 。0 依该复函, 争议中的土地尚不能确定所有权、使用权归属。村集体因其土地权利主体资格未被确认而不得不撤回起诉。从表面上看, 本案原告是因土地登记制度不完善, 使其缺少权利证明文件而在诉讼中失利。
但深层次的问题是: 我国农村土地存在所有权归属不清、使用权性质及取得方式不明、物权排他性无法体现的问题。从立法上解决正在发生或即将发生的诸如此类案件中体现出来的农村土地权利归属问题, 无疑具有重要实践意义。农村土地所有权的确定在法律上, 土地所有权通常有两层含义, 一是指作为法律制度的土地所有权; 二是指作为一项民事权利的土地所有权。本文所探讨的是作为一项民事权利的土地所有权。我国宪法确立了土地的社会主义公有制, 这就决定了农村土地所有权问题即农村土地如何在国家、集体之间进行分配以及不同权利主体之间冲突如何解决的问题。因此, 立法的任务便是确定划分土地归属、解决权利冲突的规则。一, 现行立法关于确定农村土地所有权的规定5土地管理法6 第8 条规定: / 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山。属于农民集体所有。0 5土地管理法实施条例6( 以下简称5 实施条例6) 第2 条又列举了6 种属于国家所有的土地: ( 1) 城市市区的土地; ( 2) 农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地; ( 3) 国家依法征用的土地; ( 4) 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地; ( 5) 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的, 原属于其成员集体所有的土地; ( 6)因国家组织移民、自然灾害等原因, 农民从建制地集体迁移后不再使用的, 原属于迁移农民集体所有的土地。上述列举中( 1) 、( 2) 、( 3) 、( 5) 、(6) 项都有明确的对象, 而第( 4) 项中/ 不属于集体所有0 的依据及/ 其他土地0 的范围尚不明确。1995 年, 国家土地管理局颁布的5确定土地所有权和使用权的若干规定6 ( 以下简称5 若干规定6 ) 第4 条、第19 条对区分国家、集体所有的土地又规定了两个标准: 一是土改时分给农民并颁发了土地所有证的土地, 属于农民集体所有, 凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有; 二是实施1962 年5农村人民公社工作条例修正案草案6 时确定为集体所有的土地、属农民集体所有, 当时未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。对于所有权发生争议的农村土地, 5若干规定6 第18 条又规定: / 土地所有权有争议, 不能依法证明争议土地属于农民集体所有的, 属于国家所有, 0 也就是说, 5若干规定6 对于城市市区以外的土地, 采取国家所有权推定的原则, 即凡是不能证明为集体所有的土地都是国家所有, 不论其是否属于5实施条例6第2 条列举的范围, 也不论其是否存在实际的占有人。上述确定国家、集体土地所有权的规则完全从国家对土地的控制、管理、支配的角度而不是从规范权利行使的角度进行规定, 没有区分国家的管理职能和所有权职能, 忽视了土地开发、利用者的权利, 体现了我国土地立法浓厚的公法、行政色彩。笔者认为, 从私法的角度确立土地权利规范, 对于解决因权利不确定引起的纷争, 建立土地归属秩序, 保护权利主体利益将是必不可少的。
二, 时效取得应成为确定土地所有权归属的重要制度所谓时效取得( 亦称取得时效) 制度, 是大陆法系国家重要的物权法规范。它是指无权利人以行使所有权或其他财产权的意思, 公然、和平地继续占有他人财产, 经过法律规定的期间, 即依法取得该财产所有权或其他财产权的制度。[ 1] (P288) 时效取得之所以被普遍接受, 其理由是: 第一, 无权利人以所有的意思公然、和平地继续占有他人的所有物并经过相当长的时期后,人们常常信其与真实的权利关系相符, 从而与之建立各种法律关系。倘若将已经建立起来的各种法律关系推翻, 则势必造成社会经济与法律秩序的混乱, 违背法律应维持人类共同生活秩序的宗旨。第二, 使物的社会价值发挥至最大。因为法律不允许所有权人长期不行使权利, 任其财产荒芜和浪费, 因而给予长期占有使用财产的人以合法权利是为了社会中的物质财富得到更充分或更有效的利用。取得时效是在公平与效率之间谋求平衡, 以提高物质财富的利用效益, 维护整个社会财产的利用秩序。虽然我国立法尚未确立取得时效制度, 但该制度的独特价值和实际生活的客观需要, 已使其为学说、判例所认同。现在, 问题的关键是: 在我国, 时效取得制度是否适用于国有农村土地,换而言之, 在土地公有制的前提下, 农民集体可否因时效取得国有土地所有权。认为时效取得不适用于国有农村土地的理由主要有: ( 1) 不动产取得时效的标的物系/ 他人未登记的不动产0, 国有土地不必登记, 故不属于/ 未登记0 之列, 因此不发生被时效取得的后果; [ 2] (P235) ( 2) 依通说, / 公用物0、/ 不融通物0 不得作为取得时效的标的物。( 3) 国有土地不被时效取得, 目的/ 在于确保国家土地所有权不致因长期不占而丧失[ 2] 。但笔者认为, 以上述理由否定农民集体依时效取得土地所有权欠缺说服力。第一, 不动产取得时效的标的物不应限于/ 他人未登记之不动产0。一些国家和地区的法律规定, 取得时效以/ 未经登记之不动产0 为限,如: 我国台湾地区现行民法于第769 条规定:/ 以所有之意思, 20 年间和平继续占有他人未登记之不动产者, 得请求登记为所有人0。
但是,对取得时效的这一限定未必合理。正如学者梅仲协所述: / 不动产所有权依时效而获取者, 以他人未登记者为限, 未免过苛。诚如- 现行法. 之规定, 则不动产一经登记之后, 倘使所有人任其荒芜不治, , , 第三人虽以和平公然继续占有之方法, 且所有之意思, 在相当之时期, 充分予以利用, 而仍不能取得所有权者, 则何以奖励勤劳, 而谋经济之发展, , 第769 条关于取得时效标的物之限制, 应有修正之必要0。[ 3](P 212) 我国土地登记制度并不完善, 即使完善的登记制度也不可能囊括所有占有情形, 取得时效恰恰可以弥补登记制度的不足。因此, 不动产取得时效不必以/ 未登记之不动产0 为限。第二, 所谓/ 公用物0 是指为一般公众所使用的物。如国有土地中的城市街道、公共设施、公用道路、绿地, 农村水利设施用地等。这些不能完全纳入民事财产规范的财产, 自然不能被时效取得。但国有农村土地并非都具有公众使用的性质。尤其是大量未开发的宜耕地、荒山、荒地以及已失去公用形态的/ 公用土地0, 如: 修筑新堤坝后被淤为平地的旧堤坝等, 都不属/ 公用物0 范畴。既然农村土地并非都是/ 公用物0,就不应认为所有农村土地都不得被时效取得。所谓/ 不融通物0 是指/ 法律不允许进入市场交易的物, 不融通物只能为特定法律关系主体的所有权客体0, [4]( P39) 诚然, 我国法律不允许土地买卖, 但决不排除土地所有权在特定主体) ) )国家、集体之间转移。现行立法已肯定土地在农民集体之间转移, 如5若干规定6 第2
