摘要: 政府采购对我国来说是一个崭新的国家财政管理概念。推行政府采购制度是党中央、国务院推进党风廉正建设、有效遏止采购活动中的不规范行为,深化财政改革,强化财政预算的约束力,优化资源配置的论文重大举措。本文从对我国传统的政府购买制度的评析出发,分析了推行政府采购制度的现实意义以及影响政府采购制度推行的因素,最后构思了我国建立政府采购的基本框架。
关键词: 政府采购; 财政支出管理; 控购
政府采购,又称公共采购,是指政府为了实现其职能的需要,按照规定的方式和程序,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和劳务的行为。政府采购制度作为政府支出管理的重要制度,在西方发达国家已广为应用。由于政府采购所遵循的公开、公平、公正的原则和购买支出所达到的规模效益,它的影响已超过单纯的财政支出管理,涉及到对国民经济的宏观调控以及国内国际经济合作领域。因此,我国在建立社会主义市场经济体制过程中,也必须建立和健全政府采购制度。
一、我国推行政府采购制度的意义
1. 推行政府采购制度有利于实施政府宏观调控。由于政府采购支出在社会总需求中占有举足轻重的地位,政府采购的数量、结构等的变化,必然会对整个国民经济带来重大影响。(1)通过政府采购可以调节社会供求总量。在经济过热时,可减少或推迟政府采购以缩减社会总需求;经济偏冷时,可增加或提前进行政府采购以增加社会总需求。这样政府采购能够调节经济周期,熨平经济波动。
(2)通过政府采购还可以调节产业和产品结构。政府可以增加或减少对某些行业产品的采购,来刺激或抑制这些行业的生产规模,以达到调整产业和产品结构的目的。(3)另外,政府采购还是政府体现政策意图,达到一定政策目标的手段。如政府以市场为纽带通过带有政策倾向性的政府购买,支持民族产业发展;平衡地区差异;吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者利益等。
2. 推行政府采购制度有利于加强财政支出管理,提高财政资金的使用效率。以往我国财政一直采取以货币形式向各预算单位拨付经费,再由各单位分散采购所需要物品的办法。由于没有统一的政府采购制度,财政对占财政支出较大比重的购买性支出难以实施有效的控制,效率极其低下。而政府采购制度加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的管理,有效地规范了政府购买行为。另外,政府采购采用招标等方式,又实行集中采购,且数量大于一般的私人采购和单位采购,在市场上能获得比较优惠的价格,从而会降低采购成本,节约财政支出。
3. 推行政府采购制度有利于防腐倡廉,整顿财经秩序。政府采购与以往的分散采购相比,有实质性的突破,突出的是透明度大大提高,监督机制较为健全。它使得政府的支出行为在公开、公平、公正的环境中运作,在财政、审计、供应商、社会公众等监督下进行,有效抑制了公共采购中的各种腐败现象。
4. 推行政府采购制度有利于开拓国际市场,壮大民族经济。我国在1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2020年向各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。因此我国必须建立政府采购制度,它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和劳务,实现国际贸易中的“比较优势”。同时也有助于我国利用现在到正式开发政府采购市场的这段时间,锻炼和培养国内企业,促使其提高竞争能力,以开放的姿态迎接国际挑战。
二、影响我国政府采购制度推行的因素
1. 认识不清、目的不明是影响政府采购制度推行的首要因素。目前,政府采购正处于起步阶段,有的领导至今还没有弄清楚什么是政府采购制度、为什么要推行政府采购制度,认为推行政府采购制度是恢复“计划经济”、“统分统配”,甚至认为财政部门是一手遮天,集权揽权,与日益完善的社会主义市场经济背道而驰。有的领导则认为目前财政困难,能保住正常的工资发放就不错了,哪里有钱来安排物资采购资金。另外,社会上则认为政府采购只不过是将各单位分散采购物资简单汇总、集中采购而已,换汤不换药等等。这样就从根本上影响到政府采购制度的顺利推行。
2. 部门利益是影响政府采购制度推行的关键性因素。按我国现行的财政管理体制,采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和计划,财政预算无法细化到具体的采购项目。各单位在批准的预算框架内自行支配采购。财政款项拨出后,财政部门没有多少精力来进行检查监督,从而各部门、各单位“多报少购、报而不购”的现象屡见不鲜。实行政府采购制度后,财政部门把管理、监督的职能延伸到物资采购工作的全过程,所以推行政府采购制度涉及到了利益的再分配,把原来由各单位分散采购转移到政府集中采购,各单位不能同从前一样自行随意地采购,这就使得一些部门和单位对推行政府采购工作持否定态度,从而构成了影响政府采购制度推行的关键因素。
3. 标准不一、政府采购操作难是影响政府采购制度推行的直接因素。政府采购是政府为满足其政务活动,按一定标准给党政机关提供必要的工作环境和物质条件的一项工作。这就相应要求党政机关、事业单位在设备配备上具有统一的标准,没有标准,数量多少、品质高低就无从把握。现在缺少的正是这样一个统一的标准。可以说,这是加强财政支出管理的重要障碍,也是政府采购机构最头痛的问题。没有一个客观公正、权威的采购标准,仅仅依靠财政部门从资金安排上把关,既不能使部门单位满意,也不能使自己理直气壮、得心应手地开展工作。
三、我国政府采购制度基本框架的探析
1. 政府采购制度的适用范围
我国政府采购制度的适用范围应当确定为凡是使用政府性资金的各类行政事业单位。从国际上看,许多国家将国有企业也纳入政府采购制度的适用范围,根据我国的国情,我认为:由于我国国有企业数量较多且情况复杂,从一个较长期来看,不宜纳入政府采购制度的适用范围,这样既有利于国有企业自主经营,防止行政干预在企业的复归,也有利于政府采购制度相对独立地按照自身经济规律稳妥运行。
2. 政府采购的资金来源
政府采购资金来源是指政府性资金。我认为:政府采购的资金来源宜界定为所有政府性资金。所谓政府性资金是指政府无偿和有偿取得的各类资金,其界定标准是能否为政府掌握和运用。主要包括:各级财政预算安排的资金,需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入,国内外贷款、捐赠款,各级政府规定的其他资金等。
3. 政府采购模式
从我国的实际情况来看,由于各地经济基础差别很大,同时,为了便于政府把握宏观调控指向,更大限度地节约资金,调动供需各方的积极性,在我国推行政府采购制度,其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合、以集中为主的模式。有条件的单位可以在有关部门授权的前提下进行分散采购。
4. 政府采购的步骤
(1)选择政府采购方式。政府采购方式可分为两大类:招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看,应选择以竞争性招标采购方式为主,其他采购方式相配合。
(2)“门槛价”的确定。所谓“门槛价”是指符合政府采购制度适用范围的支出单位,其采购规模达到规定的金额必须进行政府统一招标采购的价格,也是竞争性招标的最低限额。由于各国国情不一,其人均GDP比重差别较大,各国在确定“门槛价”时,其使用的标准大相径庭;就是在同一国内部,中央与地方政府之间、地方各级政府之间所使用的“门槛价”标准也不一样,对于我国来说,由于政府采购工作刚刚起步,各地区之间的财政经济水平存在较大差异,因此,在我国推行政府采购制度时,政府采购的“门槛价”也不应搞“一刀切”,应允许中央与地方政府之间、地方各级政府之间的采购“门槛价”存在一定的差别;同时,随着经济条件的发展变化,不同时期也应允许进行调整。
(3)供应商的资格确认。凡是在中国境内外注册登记的企业、公司及其他提供货物、工程、服务的自然人和法人均有资格成为我国政府采购的供应商。为了保护民族工业、支持国有企业发展以及进行国内宏观经济调控和调整优化产业结构,我国应在比较长的一段时间内(比如15—20年)宜将供应商限定于国内,待条件成熟后,再逐步向国外开放。
(4)政府采购合同的签订与履约。一项政府采购事宜最终通过政府采购合同形式确定双方(或多方)当事人的责权利关系,该项政府采购合同以合同执行的方式终结双方(或多方)当事人民事法律贵任。
(5)政府采购信息的发布。根据政府采购制度要求,将有关达到竞争性采购标准需要由政府统一招标采购的详细采购信息,或是某项政府采购合同的履约详情,在指定的全国性报刊杂志或专门的政府采购信息报刊上通告公布,这是公开、公平、公正原则的重要体现。
5. 政府采购制度的运行机制
(1)政府采购管理机构的选择。我认为应设立各级政府的政府采购委员会,主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。借鉴国际经验,考虑政府采购管理业务性比较强,资金拨付量大,需要体现政府意图的特点,因此,可考虑将其常设机构设在财政部门(称作政府采购管理办公室)。其主要职责是:制定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审查、批准和拨付采购款、制定采购规章和各项制度、协调有关部门的关系。
(2)设置专司日常政府采购事务的“政府采购中心”。根据我国国情,应成立专门的政府采购中心(或者叫做政府采购公司),其性质属于非盈利性事业法人,隶属于各级政府,接受财政部门的业务指导与监督,其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务;统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务;对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。
(3)政府采购争议的仲裁与机构选择。根据中国的国情,政府采购过程中涉及合同纠纷的,可由纠纷所在地工商管理部门进行仲裁,如对仲裁不服的,可交由当地法院进行判决;其他争议可由各级司法部门进行协调与裁决。
