1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
2013 年,“雾霾”成为年度热搜词进入人们的视野。这一年,我国遭遇史上最严重雾霾天气,4 次雾霾过程波及 30 个省(区、市),多个城市的 PM2.5 指数爆表,全国平均雾霾天数达 29.9 天,创 52 年来之最。近几年,随着公众对雾霾的关注度不断提高,政府也逐渐加大了对大气污染的治理力度,但效果差强人意。2016年初,美国耶鲁大学发布了《2016 年环境绩效指数报告》,对 180 个国家的空气质量做了排名,我国排名倒数第二,报告公布的“PM2.5 指数世界地图”显示我国为PM2.5 超标重灾区①;2018 年,耶鲁大学联合哥伦比亚大学、世界经济论坛共同发布了《2018 年全球环境绩效指数(Environmental Performance Index,EPI)报告》,评估了各国的空气质量,并根据生态活力和环境健康两项基准指标对全球 180个经济体进行排名,我国排名第 120 位;在空气质量领域我国位居第 177 位,反映出我国空气质量绩效较差,特别是空气污染—PM2.5的暴露平均值、空气污染—PM2.5的超标率指标成绩较低②。严重的雾霾污染不仅危害到公众的健康,而且也不利于社会的可持续发展。
作为我们共同面临的环境问题,雾霾问题最终又可以归结为经济问题。一方面,中国特殊的财政分权体制在带来经济高速增长的同时,也对环境造成了不可逆的损害。这是因为中国现行的财政体制使地方政府掌握了一定的财政自主权,具备发展本地区经济的客观条件,同时对地方政府的考核又实行单一的政绩考核机制,这使得地方政府有足够的经济激励优先发展经济,忽视了对环境保护和治理等公共领域的投入,导致环境问题的滋生;另一方面,在经济规模既定的情况下,产业结构的分布很大程度上决定了污染物排放量的多少,我国各区域在发展经济的过程中只注重产出最大化,却忽视了不合理的产业结构给社会发展带来的负效用,我国已经付出了沉重的环境代价。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外相关研究现状
(1)财政分权与环境污染
国外学者对财政分权与环境污染二者关系的讨论主要基于“环境联邦主义”。作为财政联邦主义的重要分支,环境联邦主义的核心观点认为制约环境公共物品供给质量的关键在于财政分权程度。在分权决策的形势下,各地能够自由选择环境治理政策,能够满足不同地区的环境偏好,但这一手段是否能产生相应的效果取决于制度本身的合理性以及分权的程度。本文主要从理论分析和经验分析两个方面来归纳国外学者在这方面所做的研究。
在理论分析方面,最早支持环境分权的思想可以追溯到 1956 年。Tiebout(1956)提出“用脚投票”理论,他认为地方政府在较高的财政分权激励下会选择提供更多的公共服务,而居民在“用脚投票”的前提下可以自由选择辖区。而后 Stigler(1957)认为根据 Tiebout 的“用脚投票”理论,地方政府倾向于为居民提供更好的服务,环境就是其中一项。在两地模型下,Markusen(1995)认为出于污染成本考虑,两个地区会努力提高环境管制标准,使其高于最优标准。List 和 Gerking(2000),Millimet(2003)认为,里根执政时期实行的新联邦政策并没有导致环境质量下降,反而地方政府间在环境治理方面出现了“竞争到顶”的现象。Saveyn(2008)认为中央政府制定的环境政策很难考虑到各地方的环境特征,而财政分权使地方政府的环境政策更加有效有利于增进社会福利。也有一部分学者认为在环境分权主导下,地方政府为了发展经济可能会纵容企业的污染行为,导致环境污染。Stewart(2007)认为,资本会向环境管制趋于宽松的地方流动,财政分权会导致地区间在环境管制领域的趋劣竞争,因此环境管理应有中央来执行。这个观点得到了 Kunce 和 Shogren(2007)的认同。Oates 和 Schwab(1988)构建了资本竞争模型并假设资本税为正,在此情况下地方政府为了增加财政收入可能出现放松环境规制的行为。Wilson(1996)建立了福利最大化政府管理污染物排放模型,他认为政府资本的移动会导致环境效率低下。Ulph(2000)也认为地方政府出于增加投资、提高就业率的需要,会被迫降低环境标准。Ogawa 和 Wildasin(2009)在 Oates 和 Schwab(1988)研究的基础上引入环境问题,并讨论了各地区分权决策下公共品提供产生的负外部性问题,证实了分权会加剧环境污染的结论。
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2 我国财政分权、产业结构与雾霾的演变历程及现状
2.1 我国财政分权、产业结构的演变历程
2.1.1 我国财政分权体制的演变历程
从目前的研究现状来看,大部分研究将财政分权划为一个经济学概念,作为处理央地财税资源与权利关系的一种方式,它是指通过给予地方政府相应的税权和支出责任范围,在一定范围内允许其自主决定预算收支规模与结构。从理论上看,地方政府能够凭借其掌握的财政自主权,为辖区内居民提供所需数量的公共品和服务,增进居民福祉。
由于不同国家在经济发展方式、程度及政权组织形式等方面存在差异,具体的财政分权形式也会有所区别。比较中国与西方国家的财政分权特征可以看出,西方国家采取的是经济分权与政治分权并立的财政体制,我国则表现出明显的经济分权与政治集权并存;西方国家将为辖区内居民提供更加有效的公共服务作为财政分权的出发点,而我国财政分权体制的出现很大程度上是为了激发地方发展经济的动力。现有研究一致认为,中国式财政分权虽然创造了经济发展奇迹,但也给生态环境带来了不可逆的负面影响,这是因为在这种特殊的分权体制下,地方政府的角色更多地被限定为生产者而不是服务提供者。因此在分析财政分权影响雾霾污染程度的作用机理之前,有必要探讨我国财政体制的改革历程。新中国成立以来,我国一共经历了三次财政体制改革,按照时间顺序大致可以划分为三个阶段:
第一阶段:1949~1979 年“统收统支”时期。这一时期的财政制度经历了一个从无到有、逐渐成熟的发展过程。鉴于当时的计划经济体制,我国在财政体制的安排上采取的是“统收统支”模式,主要表现在:(1)在预算安排上,地方政府作为中央的派出机构没有自己独立的预算。(2)在财政收支上,各地除了收取少量的地方税收入,其他收入一律上交中央;而各地的支出要由中央统一核拨。(3)在管理体制上,有关税收制定、财政收支程序等权力集中在中央。这一时期的财政体制将绝大部分财力集中在中央,导致地方财政权力过小,使得各辖区内的一些问题无法得到及时解决,极大地降低了地方政府的行政效率。
第二阶段:1979~1993 年“分灶吃饭”时期。1978 年十一届三中全会召开,确定了实施改革开放的基本国策,原有的财政管理体制已无法适应社会经济的发展要求。为适应市场化经济体制改革的趋势,在财政体制方面由过去的“统收统支”模式改革为“包干制”,重点在于下放财政管理权限,激发地方政府的积极性。具体而言:1980~1984 年实行“划分收支,分级包干”;1985~1988 年实行“划分税种,分级包干,核定收支”;1988~1993 年实行“多形式包干体制①”。这一时期的税收由各地负责征缴,超过收入限额部分按一定比例上交中央,财政体制特征由先前的中央财政统一平衡调度转变为各地财政“自负盈亏”,不足部分由中央财政予以补贴。从 80 年代末到 90 年代初,大包干制在一定程度上激发了地方政府和企业的积极性,然而其弊端也是显而易见的,如由于存在信息不对称,中央无法掌握地方的具体征税信息,就可能出现地方截留税款的现象,导致中央政府的财政收入减少,降低了中央对地方的宏观调控能力;另一方面容易导致各地盲目发展和经济封锁,扩大各地的财力差距,不利于国家政策的统一执行。
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2.2 我国财政分权、产业结构及雾霾污染的现状
2.2.1 我国财政分权体制发展现状
我国目前的央地财政关系更多地是 1994 年分税制改革后形成的。图 2-1 和图2-2 分别列出了 1978 年以来中央和地方在财政收入和支出中的占比情况,可以看出,在分税制改革之前,地方政府收入在一般公共财政收入中一直占据着较大份额,分税制改革之后,中央政府财政收入明显增加,有些年份甚至中央政府财政收入占比达到一般公共财政收入的一半以上,近年来虽然占比有所下降但仍保持在 45%以上。从图 2-2 来看,在 1985 年之前,中央与地方财政支出占财政总支出的占比差异不大,这期间由于中央政府财政收入较少,中央处于一个入不敷出的阶段,地方政府略有盈余;1985-1993 年期间,地方政府支出不断增加,但勉强能维持在一个收支平衡的状态;1994 年分税制改革后,地方政府的支出占比不断提高,支出责任得到进一步强化,进入 2009 年以来地方政府支出占一般公共财政支出的比重达到 80%以上,并且还有不断增加的趋势,近六年的占比一直保持在 85%左右。结合图 2-1 和图 2-2 可以看出,分税制改革后,央地之间财权和事权的差异进一步扩大,以 2017 年数据为例,中央一般公共预算收入为 81123.36 亿元,而一般公共预算支出仅为 29857.15 亿元;相比之下,地方一般公共预算收入为91469.41 亿元,一般公共预算支出却达到 173228.34 亿元①,地方政府承担了与自身财政能力不相适应的支出责任,收支不平衡导致近一半的支出缺额。然而,目前我国地方税体系尚未建立,在这种情况下这些缺额只能依赖中央的转移支付。
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