本文是一篇财政毕业论文，本文以相关理论为依据，以辽宁省作为研究对象，通过查阅文献、收集整理关数据、制作图表及构建模型等方法研究辽宁省农业自然灾害救助现状及存在的问题，进而为辽宁省今后完善灾害救助体制提供相关建议。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与选题意义
1.1.1 研究背景
现如今随着经济发展、人类活动，我国自然灾害的发生越来越频繁，影响范围越来越大。由于自然灾害而造成的因灾致贫、因灾返贫甚至饥荒的情况频频发生，以至于被西欧学者称为“饥荒的国度”。尤其在近年来，在生态环境被破坏、全球气候变化的情况下，我国自然灾害的发生频率明显增大，而且灾害规模也在扩大，给我国的方方面面都带来了极大的影响。在我国的各产业部门中，农业对于自然环境的反应最为敏感。我国作为世界上的农业大国，约 70%的人口在农村，依靠农业生存，这也决定了农业对于我国的重要和特殊的地位。农业的稳定可持续发展、现代化机械化水平关乎着社会安定、国家和人民幸福安康，影响我国工农之间和城乡之间的协调发展。
但是目前我国农业仍然未摆脱传统农业的弊端，规模种植程度化低，现代化机械化水平不高，对于自然灾害的抵抗能力极其微弱。使得农业无论在生产还是产量等方面都受到自然灾害的最为直接的影响，农业生产的脆弱性更加通过自然灾害发生的突发性而暴露无疑，对自然灾害的防御能力几乎没有。因此我们必须高度重视农业的发展以及农业自然灾害的预防、救助等。
我国自然灾害的发生与我国复杂的地域分布、多样的气候有极大的关系。旱涝、冰雹、虫害、台风、沙尘暴等多种突发的自然灾害将人们原本规律的生产生活节奏打乱，给经济整体的发展带来了巨大的损失。回首过去，自 20 世纪50 年代以来,我国自然灾害发生频率整体呈现升高的态势；80 年代、90 年代灾害发生频率分别高达 70%、90%；进入 21 世纪,由于防灾、减灾、救灾一系列积极措施，灾害频率略有降低至 77.8%，但重大自然灾害仍时有发生，2000-2007年出现中灾 2 次,大灾 3 次,更大灾 1 次。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
自然灾害及其救助一直不乏国内外学者的广泛深入研究。马克思主义学说中提到自然灾害发生时会威胁到人生存、发展的需求。这时作为家长身份的政府就有责任和义务来进行防灾救灾，提供保障。Kunreather ( 2002) 认为政府或市场作为唯一主体的风险分散机制都是不可取得，最优的机制应该是政府与市场的某种形式的结合。同时在经济活动中不可否认客观存在的事实是，市场在面对公共性、公益性的自然灾害救助方面存在失灵的缺陷与弊病，故而对于自然灾害救助中市场运行过程中必须由政府进行干预。国家财政通过税收再分配工具对自然灾害损失进行补偿，这已是西方各国普遍公认的原则。福利经济学的代表人物 Pigou( 1920)针对货币收入对于穷人与富人产生效用的不同，提出了具有收入再分配性质的社会保障政策以及“经济福利”的理论，他主张向高收入者征收累进所得税，同时对低收入者合理提高补助金额、发放社会救济金，以达到收入的平衡均等，从而提高全社会的整体福利水平。Kleindorfer，Murrary 和 Grance（2003）从微观角度出发，对农业保险的需求、供给、监管以及影响进行了深入分析研究，他们采用数据模型对农业保险的供需关系及其相关影响因素进行了分析。Richard 认为可以通过政府的财政支出与税收等方式进行农业自然灾害救助，此外，他认为还应该重视发展民间其他金融机构及团体个人的融资，以起到对政府财政救助以外的补充保障作用。Gollier(2002)则对保险的可行性在经济领域做了可行性研究，为农业自然灾害风险向资本市场和公共部门的转移提供了理论基础。
近年来，我国的很多学者在研究农业保险的基础上，主张借鉴国际上农业保险模式的呼声越来越高，像日本一样实行农业保险，鼓励农民参保，通过保险与再保险的模式来分散农业面临的风险，将政府财政救灾与农业保险制度有机结合，还可以像国外一样面向社会企业、团体、个人等发行救灾债券分散农业风险，补充救灾体系。这两种理论尤其是大力推行农业保险制度的理论很可能会成为我国未来农业自然灾害救助体系中的主流，但是也有部分学者认为我国目前的保险市场发展还很不成熟、存在着市场失灵、再保险提供者短缺、保险公司实力有限等多重问题，使得农业保险在我国的实施还面临重重困难，通过农业保险大力分散农业自然灾害的风险还很难实现。因此，将政府作为责任主体，财政支出作为主要的救灾力量，地方政府贯彻实施的自然灾害救助方式是我国目前时期灾害救助的现实选择。
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第 2 章 相关概念界定和理论依据
2.1 相关概念界定
就自然灾害来说，灾害的发生是由孕灾环境、致灾因子以及承灾体这三方面相互作用而成的，相互作用如图２.1 所示 ：
致灾因子是指自然或人为产生的，能够对国家和人民的生命、财产安全及生产生活造成不利影响，带来损失的因素。这类因素往往是形成农业自然灾害的直接原因。致灾因子大致分为六类：天文活动、大气活动、水圈活动、地壳活动、生物活动与人类活动。
承灾体是指当自然灾害发生时，最直接承受灾害带来的影响和损害的对象。主要包括人类和社会中的方方面面。就农业自然灾害来说，承灾体指农民的生命财产、生产生活、以及农业生产系统的稳定和发展。
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2.2 理论依据
2.2.1 外部性理论
从外部性理论的角度出发，自然灾害造成的直接经济损失巨大，无论对于经济发展、农业稳定还是人民的生产生活都产生极大的负外部性，而自然灾害本身却没有承担造成负外部性的成本。而农业自然灾害救助不仅能够处理应对突发性的灾害，更加减少了损失，为备灾防灾减灾提供切实保障，使得国家、社会和人民受益而无需花费代价，这就体现了灾害救助的正外部性。从外部性的角度分析辽宁省农业自然灾害救助的财政支出问题，如何减少农业自然灾害的负外部性，积极发挥灾害救助的正外部性、完善我国及辽宁省农业自然灾害救助体系具有重要的指导意义。
社会保障基金主要在马克思的《哥达纲领批判》中被提出，这部著作也正是其主要来源所在，马克思在对社会产品分配做评述时指出在对成果进行分配前应做三项扣除：“首先，用在补偿生产资料消耗掉的部分；其次，用在追加扩大再生产部分；最后，用来作为自然灾害与不幸事故的保险基金或后备基金的扩充用途。
根据马克思的这一思想,在将国民收入进行分配之前要先进行扣除,作为专门用途的后备基金和保险基金，用以应付处理意外突发事件，如自然灾害、战争等意外事故。首先能在一定程度上平衡社会不公平和贫富差距，对于弱势群体提供援助和救济；其次当一些突发事件发生时，有专用款项来处理和解决突发状况，应变能力、保障性更强；最后能为社会成员提供公共福利，更好地满足社会成员的切实需求。
无论是后备基金还是保险基金，都是为了有准备地应对和处理突发事故的目的，保证社会再生产顺利进行。从社会再生产的角度来看,后备基金理论明确了社会保障的地位和重要意义。从制度施行的角度说明了政府在社会保障中的主体责任，为全社会的利益提供保障。
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第 3 章 农业自然灾害救助财政支出的必要性...............13
3.1 政府管理社会的责任和义务所在..........................14
3.2 我国灾害救助体系发展阶段所决定........................16
第 4 章 辽宁省农业自然灾害救助财政支出的衡量指标及效果分析...............18
4.1 辽宁省自然灾害救助财政支出的衡量指标..............................18
4.1.1 辽宁省自然灾害救助财政支出的绝对指标.......................18
4.1.2 辽宁省自然灾害救助财政支出的相对指标.......................21
第 5 章 辽宁省农业自然灾害救助财政支出存在的问题..................26
5.1 “减灾”、“备灾”机构组织建设相对薄弱....................26
5.2 财政支出安排不尽合理.........................26
第 6 章 政策建议
6.1 契机调整农业生产结构
2014 年、2015 年和 2016 年辽宁省大部分地区遭遇了不同程度的旱灾，使得粮食大幅度减产甚至绝收，其中 2015 年因灾直接经济损失达 65.1 亿元，绝收面积为 240.5 千公顷，损失严重。给本省的农业生产和群众生活带来了严重的影响和损失。纵观历年辽宁省农业发展，农业自然灾害种类繁多。
对于不同的农业灾害种类调整种植结构和品种是有效应对自然灾害、抵抗自然灾害、保持农业稳定发展的重要途径。在相关预警观测部门充分预测自然灾害发生之后，根据对不同地区自然灾害发生情况及历年情况分析，来进行合理规划调整农业种植结构。而辽宁省农作物以玉米、花生和果树为主，由于最近几年旱灾的发生，辽宁省也切实吸取经验教训在农作物种植种类上做出了调整，在农作物品种创新上做出了改良，减少种植高耗水作物，大力发展旱作农业。将易旱，水分流失快，不利于作物生长的土地改种牧草、树木等，一方面促进了林牧业的发展，取得了成效显著，同时又提高了农业对于自然灾害的抵抗力，为农业的稳定发
