本文是一篇项目管理论文，本文对污水处理 PPP 项目绩效考核进行了研究，主要研究结论和成果如下：（1）通过思考和分析污水处理 PPP 项目进行绩效考核的必要性、目标、原则，梳理绩效考核的政策现状、考核方法现状和考核应用现状，发现目前绩效考核存在政策文件不完善、监管机制不到位、权利义务不对等、缺乏激励作用和考核结果应用不足的问题。本文运用激励理论、委托代理理论和利益相关者理论构建了污水处理 PPP 项目绩效考核体系，对解决政府在重点行业领域污水处理 PPP 项目绩效考核内容不完善、缺乏激励作用等问题具有适用性。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景
随着我国城乡一体化以及工业化持续、快速的发展，城市人口急剧膨胀，垃圾产生量的增加使环境污染日益严重，解决生态环境保护问题成为首要任务。改革开放以来，水环境保护得到我国政府的日益重视，但由于我国环保产业起步较晚，污水处理的速度仍滞后于污染速度，“重水轻泥”现象普遍存在[1]，同时污水再生利用程度还很低，这对加快我国水污染治理的要求十分迫切，简单的污水达标排放已不能满足我国建立和谐社会的普遍要求。
基于以上我国水污染治理现状，国家从发展循环经济、建设社会主义生态文明等重大战略思想出发，2015 年 4 月开始以《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17 号）[2]为纲领对我国水体污染治理提出了明确要求，随后陆续发布了多项政策性文件改善和推进水污染治理和防护等工作，国务院办公厅及各部委也陆续发布相关文件指出要在水污染防治、水利、环境保护等公共服务领域，广泛采用及推广政府和社会资本合作模式。在政府的大力推行下，通过全国 PPP 综合信息平台项目[3]数据表明，PPP 模式已成为我国目前环保水务行业市政工程发展的重要途经之一，也是政府相关部门和社会各投资方参与水务项目、解决城市各类污水治理问题的主要模式。
在这种项目实施周期长、参与方较多、涉及范围广的 PPP 模式下，如何保证污水处理项目全生命周期规范实施、高效运营、健康发展成为了如今的热点话题。2016 年财政部对 PPP 项目预算收支与绩效管理等职责提出明确要求，随后又下发文件要求未建立按效付费机制的 PPP 项目不得入库。2019 年财政部意见提出要完善制度体系，严格审批全国 PPP 综合信息平台入库条件，对于已经入库的项目不符合要求的要进行动态调整，落实项目绩效激励考核。2020 年随着大量的 PPP 项目进入运营阶段，为不断促进资源的有效配置、提高资源的利用效率、促进项目总体目标的实现，财政部颁发了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知》[4]，首次详细规范了 PPP 项目全生命周期绩效管理工作，明确了参与主体、管理程序、内容要求等要素。
考虑到 PPP 模式在污水处理领域的应用越来越广泛，对污水处理 PPP 项目的绩效管理也成为了政府行业主管部门的重要职责之一。以上所提及的财政部指导文件都是对PPP 项目中的绩效考核提出了原则性的要求，但针对污水处理 PPP 项目，除了要求“绩效考核与政府付费相挂钩”以及单一出水水质达标外，更应该建立有利于提高污水处理经营水平和服务质量的过程导向考核指标，让绩效考核变成激励和约束的统一体。目前污水处理 PPP 项目绩效考核大多数是以负向激励为主，只有“惩罚”没有“奖励”[5]。考核指标也是主观因素占了很大比例，几乎是为了考核而考核，甚至有些项目实施机构希望通过考核来减少政府每年的补贴金额，这就完全背离了绩效考核的作用与目的。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
本文的研究目的主要有以下三个方面：
（1）我国大量污水处理 PPP 项目进入运营阶段，通过研究其绩效考核的必要性、原则和目标，结合目前绩效考核现状和存在的问题，为建立有效、可行的污水处理 PPP项目绩效考核奠定基础。
（2）通过研究构建绩效考核体系，将激励理论、委托代理理论和利益相关者理论运用到绩效考核体系的设置，对解决政府污水处理 PPP 项目绩效考核内容不完善、权利义务不对等、监管机制不到位、缺乏激励作用和考核结果应用不足等问题具有适用性，从而对积极开展 PPP 项目绩效管理、实现“按效付费”、促进项目总体目标和物有所值的实现起到一定作用。
（3）通过案例分析法研究某市污水处理 PPP 项目，以此检验论文中所设计的绩效考核体系的有效性和可行性，并针对项目绩效考核中发现的问题提出相应的建议和结果反馈。
1.2.2 研究意义
本文的研究意义主要分为理论意义和实践意义。
（1）理论意义
本文通过对污水处理 PPP 项目绩效考核的深入研究，为构建绩效考核体系提供了理论依据。将激励理论、委托代理理论和利益相关者理论运用到绩效考核体系设置中，结合层次分析法和专家调查法对绩效考核指标进行设置和赋权。从理论上对解决政府污水处理 PPP 项目绩效考核内容不完善、缺乏激励作用等问题具有适用性，为绩效考核主体科学建立污水处理 PPP 项目绩效考核体系提供理论参考。
（2）实践意义
我国对政府绩效考核问题的研究和实践起步较晚，绩效理念尚未牢固树立。在实践中如何建立与 PPP 模式相适应的绩效考核体系、做好项目绩效目标管理和运行监控更鲜有研究。如果不能科学建立绩效信息系统并运用绩效信息，就不能有效地对其进行评价和管理。本文通过文献研究法、专家调查法和定性与定量相结合法构建了有利于提高污水处理经营水平和服务质量的过程导向绩效考核体系，并结合实际案例研究分析了某市污水处理 PPP 项目绩效考核情况，运用模糊综合评价模型对其考核结果进行评价，以此检验论文中所设计的绩效考核体系的有效性和可行性，用实践检验并指导绩效考核体系的持续优化，该体系的构建以期对健全污水处理 PPP 项目绩效考核体系、促进污水处理PPP 项目健康发展具有一定作用。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 污水处理项目
2.1.1 污水处理项目概念
污水处理在国内外定义基本一致，主要是指为使污水达到排入某一水体（如河、湖、渠、湿地）或再次使用的水质（如再生水利用、中水会用等）要求对其进行净化的过程[35]。污水处理目前已被应用到了涉水项目的各种领域，包括农业、工业、建筑业、医疗、餐饮等，更是平日里与百姓生活所息息相关的。
对于污水处理项目的概念，主要是指用各种净化处理方法将污水净化的工程项目。污水处理项目将生产污水或生活污水通过物理法、生物法、化学法等方法，把各种形式的无机物和有机物的复杂混合物净化处理，使出水水质中的各种指标达到国家及地方标准。
污水处理可分为生产和生活污水处理。生产污水主要是工业和农业生产所产生的，以及其它提供产品、服务所产生的各类污水等。生活污水一般就是城镇、农村居民日常生活产生的各类污水。从本世纪以来，城镇生活污水的排放已经成为全人类的主要污染来源，因此生活污水处理是目前以及未来城市水污染治理、环境保护工作的第一要素。
2.1.2 污水处理项目特点
污水处理项目具有技术较为成熟、环保属性强、投资额较大、市场化不足、财务收益率低回收期长和政策属性强等特点，这些特点也决定着污水处理 PPP 项目的绩效考核方式和内容。
（1）技术较为成熟
全世界第一个生物反应器于十九世纪末出现，活性污泥法距今已有一百多年的发展与实践[36]。传统污水处理技术经过百年发展，虽然有各种创新型技术不断应用，但核心处理工艺已经非常成熟，污水处理效果也十分稳定。
（2）环保属性强
污处理行业作为环保产业之一，具有很强的环保属性和公共服务属性。污水处理在环境科学的方法理论下，直接对生产和生活污染的水资源进行净化处理，更好地循环利用水资源，防止环境恶化，控制环境污染，促进人类与环境协调、健康发展，具有显著的宏观经济效益和社会效益。
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2.2 PPP 项目绩效考核
2.2.1 PPP 模式定义
现如今，不同的国家和地区对 PPP 有不同的阐释及要求，世界银行认为 PPP 模式是一种以向公众提供公共资产及服务为目的政府与私有团体长期的合同关系[37]。”亚洲开发银行认为 PPP 是为开展基础设施建设和提供其他服务，公私部门之间建立的一系列合作伙伴关系[38]。我国在国办发〔2015〕42 号文件中认为 PPP 是政府选择具有投资和运营管理能力的社会资本提供公共服务，政府依据绩效评价结果向其支付相应对价，使其获得合理收益[39]。”
PPP 模式强调产出的公共属性，不适用于纯商业性或私人属性的产品，采用 PPP 模式比单纯由政府提供公共产品及服务具有更低的全生命周期成本（更低的公共服务价格、更优的质量和更高的效率）。实施过程中，政府和社会资本方应根据各自的优势分担风险，不同的风险应该由最具防控能力和应对能力的一方承担。同时，PPP 模式应具备明确而具体的产出绩效特点，社会资本方只能在提供了满足绩效要求的产出后，方可获得支付。
表 2-1 我国部分污水处理 PPP 项目建设投资额情况
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第 3 章 污水处理 PPP 项目绩效考核现状和问题分析............................ 16
3.1 污水处理 PPP 项目绩效考核目标及原则 ......................... 16
3.1.1 绩效考核的目标 ................................... 16
3.1.2
