引 言
刑事诉讼中国家公权力与公民私权利的分界，国家权力内部侦查权、起诉权、审判权的配置，是程序法治要处理好的两层基础法律关系。我国刑事司法中长期存在着侦查权过大、缺少制约的状况，对侦查权的合理有效控制是实现诉讼法治的核心问题，刑事诉讼格局由侦查中心向审判中心转变，其关键在于对侦查权进行合理的控权设计。立案是侦查初始环节，也是开启整个刑事诉讼的首要环节，刑事立案决定了进入刑事诉讼的案件范围，而前期侦查取证状况在相当程度上决定了案件定性和罪名确定，刑事立案中的不作为、滥作为将直接影响到整个刑事诉讼的顺利进行。因此，对公安机关的刑事立案权加强控制，就是要从源头上对侦查权启动进行控制，在依法打击犯罪的同时，使无辜的人免受刑事追究。长期以来，由于我国的公安工作具有较强的封闭性，有关资料与数据不对外公开，极大地影响了警察权控制问题的学术研究。针对这一复杂而又庞大的课题，重点选取一些存在问题较多的环节进行专题性研究，是十分有必要的。笔者曾从事过十余年公安执法及监督工作，对这一命题进行深入思考夙愿已久，而攻读博士学位期间在承担一项课题的调研过程中，一个发人深省的案例则促成了本文写作的缘起。某智障老太太走失数日后躺在一偏僻马路绿化带内，由于其处于俗称“管辖插花地带”1的管辖异议地区，尽管群众发现后数次拨打报警电话，不同辖区民警均以不属于其管辖为由未处警，在历经数度推诿拖延后，最后处警的民警现场未能联系上报警人也未查找到老太太，次日该老太太在饥寒交迫中死亡，并在未能比对上其家属报警信息的情况下被当作无名尸体火化处理。经查证，老太太家庭条件较好，但其死亡时下身赤裸并无财物，由于接处警环节的推诿不作为，在毫无尊严下离去，至于其生前是否遭受犯罪侵害，已经无从查证。更值得警醒的是，该案并非是一个特例，针对这一问题笔者调研数地公安机关后发现，相邻派出所因一街之隔在管辖权上相互扯皮的现象时有发生，在指挥调度失灵和规则缺失的双重困境下，有时接警处置仅仅依赖于处警双方的情感尊重。结合笔者受理各类执法投诉的经验看，公安机关的受案立案环节存在各类或显性或隐性的问题，但尚未引起足够的重视。
《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）对立案的规定较为简单，关于“刑事立案”的界定，一般理解为“对报案、控告、举报、自首等材料来源审查后决定是否立案”的片段性行为，对立案的简化理解，容易导致对其所隐含问题的忽视。即使是在本文的开题答辩中，一些意见认为“对立案权的控制”是一个较小的命题，正是这些“善意的建议”使笔者更加坚信研究这一问题的价值所在。在刑事司法实践中，根据发案漏斗效应，能够进入刑事诉讼并最终移交到审判阶段的刑事案件，只占了实际发案数的很小部分，大部分案件止于侦查前阶段的刑事立案环节，对公安刑事立案权的控制不力，使得相当数量的案件难以进入刑事诉讼程序。由于侦查的不公开性，侦查取证中存在的种种问题难以被及时发现并得到有效制约，而在侦查启动的初始环节，刑事立案中的公安机关不作为、滥作为则显得更为隐蔽，其原因也更为错综复杂。2015 年，公安部在全国公安机关开展立案突出问题专项治理工作，对刑事立案中存在的突出问题进行研究，也是为当前的公安中心工作提供理论支撑，有助于加强我国的公安刑事执法理论研究。文化的多元性，使得每个国家在发展中均会面临本国所特有的问题，因而在社会科学中很难成立“放之四海而皆准”的普适性理论。与国外的罪刑体系中未对行政违法和刑事犯罪加以区分，大多采取随机型侦查启动模式所不同的是，我国采取的是刑事行政二元治罪的模式，需要独立的立案程序进行案件初始环节的分流。在我国，立案问题具有更多的本土属性，为此，研究者必须拿掉“望远镜”，换上一副“显微镜”，敏锐地洞察和捕捉实践中存在的问题，以刑事立案权的实际运行状况为基础，探讨侦诉审合理化构造下对公安刑事侦查权的控制。
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1 公安刑事立案权研究概述
在我国，公安机关肩负了社会治安管理和刑事犯罪侦查的双重职能，是维护国家安全和社会安全的重要力量。与此同时，在现代文明社会中，警察权与公民权是一对矛盾范畴，二者之间存在着一定程度的相向紧张关系，“警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有”，1因此，合理控制警察权、维护公民合法权益，是法治社会的应有之义。鉴于警察权的综合属性，对该问题的研究是个庞大的命题，加之我国公安工作的封闭性以及相关数据的不公开等诸方面因素，对警察权控制问题的研究比较薄弱。2015 年，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，改革聚焦在完善现代警务运行机制、推进公安行政管理改革、建设法治公安等方面。同年，针对执法规范化中的刑事立案问题，公安部在全国公安机关开展立案突出问题专项治理工作。11 月 6 日，公安部印发了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字〔2015〕32 号），指出要重点解决“人民群众反映强烈的报案不接、接案后不受案不立案、违法受案立案”等问题。现实中，警察权问题的呈现往往是混杂了多种因素的综合体，但理论上，研究的视角多局限为某一专业范围内的分析，集中于刑事诉讼和治安处罚两方面，2分属于不同研究领域且甚少交叉，理论的逻辑与现实的逻辑并未完全一致。公安机关的立案行为，向前链接了对各类警情信息的分流处理，向后延续了侦查取证工作，集合了行政执法和刑事执法的衔接、刑事立案和刑事侦查的接续，所反映出的问题也不仅仅是立案环节的弊病，需要从刑事诉讼、治安管理、公安机关组织、投诉机制等多方面加以系统分析。
1.1 相关概念之梳理
根据《刑事诉讼法》的规定，立案仅指对报案等材料审查后决定提起刑事追究的活动，3这其中，公诉案件中除了检察院自侦案件4及法律另有规定的以外，绝大多数均由公安机关直接受理。因此，以公安机关刑事执法为研究视角，对公安刑事立案权控制问题进行研究，具有代表性及现实意义。由于公安机关自身权力属性和工作职能的综合性，公安机关的刑事立案行为混杂了行政执法和刑事执法等多种元素，链接了立案程序和侦查程序，有必要对其概念进行界定，以明确本文的研究对象，使讨论位于既定“论域”1的逻辑关系下。《刑事诉讼法》对刑事立案的规定较为简单，不涉及受案、初查等调查行为的调整，而在传统的学术研究中，对刑事立案的简化理解，通常将其视为作出立案决定的单一行为，无论是法律规定还是学术探讨，并没有完整反映出实践中立案权运行的复杂状况。与民事诉讼采取立案登记制所不同的是，刑事诉讼的开启意味着国家公权力对公民人身财产等私权利的剥夺或限制，按照社会公众一般观念，刑事立案蕴含着否定性评价及名誉受损，在我国侦查权控制机制尚不完善的情况下，对刑事立案采取更为审慎的审查制较为符合司法现状。实践中，由于公安机关承担了社会治安管理、惩治违法犯罪、公民人身财产救助等多重职能，刑事立案涉及到警察事权的划分，对刑事立案的审查并非是径行作出的，而是经历了从“接受各种报警材料”开始的一系列流转及处理程序。
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1.2 公安刑事立案权的程序性价值
程序法定原则是刑事诉讼的一项基本原则，对公安机关的刑事立案权进行程序性控制，就是要求立案权的行使有法律的明确授权，并严格遵守法定的条件、步骤和方式进行，不得任意干涉、处分公民权利。根据“法律的正当程序”的要求，一方面，在立法上，立案程序应当有明确的法律规定，并具有正当性，另一方面，在执行中，立案权的运行应当遵守法律规定，符合程序正当的要求。1立案权的行使严格遵守法定程序，能够有效制约公安机关的权力，充分保障当事人的权利，维护刑事诉讼的秩序价值。根据马克斯·韦伯的“价值关联”理论，对社会事实的认识离不开研究对象特定的文化背景或价值体系，事实与价值不可分离，刑事诉讼中的事实包括实体性事实和程序性事实，分别对应了两种不同价值。刑事立案调查获取的信息及其处理结果，构成了立案阶段的实体性事实，蕴含了实体价值，而采取何种调查、处理手段及其合法合理性，构成了立案阶段的程序性事实，决定了程序性价值的大小。由于现实生活中的案事件千差万别，法律无法预知每一个个案的具体情况，对于“如何发现事实真相并妥当处理”难以设定一套普适性的标准，唯有通过对公安机关调查处理方式及手段的控制，规范立案处理的程序，实现立案程序的正当性。而这样一种程序性价值，同时有助于案件事实的发现、处理等实体性价值的实现，进而达到立案阶段的实体价值和程序价值的最大化效应。立案程序的公正性，能够确保处理结果的正确性，促进实质的正义。
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3 我国公安机关刑事立案的现状.......... 53
3.1 公安刑事立案的管理模式及构成要素......... 53
3.2 公安机关刑事立案权运行的样本分析......... 57
3.2.1 刑事立案数量呈总体上升趋势...........57
3.2.2 警情数与立案数具有强相关性...........58
3.2.3 大部分案由为侵财类刑事案件...........59
3.2.4 刑事发案的区域性分布不均衡...........61
3.3 检察院刑事立案监督状况的计量分析......... 64
3.4 刑事立案问题对法院审判的影响分析......... 69
3.5 群众对公安刑事立案工作的评价情况......... 76
4 公安机关刑事立案中存在的问题.......87
4.1 大量无效警情对刑事立案产生挤出效应..... 87
4.2 对群众报警置之不理，不及时受理案件..... 90
4.3 对盗窃等涉及民生的小案件未依法立案..... 94
4.4 履行侦查职责懈怠，立而不侦、侦而不力........... 99
4.5 以初查代替侦查，立案阶段案件降格
