【办社会】的主要责任应逐步从企业转到城市政府
城市政府应努力为企业的发展特别是为国有企业转换经营机制创造良好的条件。其中,城市政府转变职能,把工作的重心从“管企业”转变到“管社会”上来,帮助企业卸下“办社会”的重负,是城市政府当前工作的一个重点。
关键词:办社会 责任 企业 政府
一、“企业办社会”既是国有企业背不动的沉重包袱也是城市社会发展不稳定的主要原因
我国有计划体制下建立起来的工业社区的一个显著特点是企业办社会。特别是一些国有大型工矿企业,社区内各项服务和社会保障事业均由企业承担。企业不仅承办医院、学校、幼儿园、食堂,而且承担本企业职工的住房、养老和安排职工子女就业等等社会责任,形成一个个封闭的社区福利、服务以及保障体系。职工的各种生活需要都依靠企业提供,免费或基本上免费享受企业的各项福利待遇,对企业有很强的依附性和归属感。
经济体制改革以来,首先是出于企业负担太重的经济原因,我国从理论上到政策上已明确了要扭转企业办社会的方向,并且进行了一系列有益的尝试和探索。诸如住房商品化,各项保障制度社会化等等,以求把企业承担的大量社会功能转移到社区。政府各项社会管理的基点从“管企业”转移到“管社区”以发展社区服务、发挥社区居民的力量解决社会生活的各方面问题,促进社区现代化。这方面的改革我国一些城市已取得经验和进展,但是从总体上讲,剥离企业的社会功能还仅仅处于起步阶段,“企业办社会”这种传统的模式至今没有得到根本性的转变。
从社会学的基本理论看,企业办社会是社区建设与发展形式中的一种,有其存在的社会条件和一定的合理性。这类社区相对封闭,其发展有一定的局限性,但在现行体制下还有一定的生命力。九十年代中期,许多办得好的模范社区依然实施的是企业办社会模式。特别是一些经济效益好的大中型企业,有能力对社区内基础设施和服务项目大量投资,并抽出专人进行管理的,社区公益设施完善,服务项目全面,社区内各项管理水平和居民生活质量明显高于邻近社区,这样的例证全国各地都大量存在。然而“企业办社会”毕竟有很大的局限性。在我国体制转轨过程中,这一模式的弊端已经日益突出。主要表现在两个方面:从企业方面讲,企业本来是经济组织,必须在市场竞争中求生存。企业办社会造成企业的社会责任过大,甚至超过经济责任成为企业的主要责任,这样必然导致企业的经济功能削弱,竞争力下降。由于社区建设和发展完全依赖于企业的投资和组织推动,企业不得不把居民的生存、起码衣食住行放在头等重要的位置上,大量生活福利事务纠缠着企业主要领导:分配住房、安排子女就业、就学,绿化以及计划生育等等社会福利问题,都是企业主要领导人必须时时关注的重要事务,企业的经济目标和社会目标相互羁绊,相互制约,加重了国有企业经营机制转轨的磨擦力,大量国有企业已不堪办社会的重负。
从社区发展机制看,社区的服务与发展水平完全系于企业一个支撑点,与企业的经济效益、企业领导对社区工作的关心程度直接相关。一但企业竞争失利,经济效益降低,社区各项福利事业的经费就会断了来源,社区秩序就会陷入混乱。近一两年来这一问题尤其突出,一些国有大中型企业经营失败濒临破产,社区内连中小学校、医院等基本服务福利设施都难以正常运转,退休金、失业救济金等基本的社会保障也无来源。由于居民享受的保障只是企业保障,还不是社会保障,除企业外,居民基本没有其它的保障渠道,没有自我服务、自我救助的组织基础,这种状况有些甚至发展到居民无法维持正常生活的地步,已直接危及社会安定。在当前国有机制转换的关键时期,把大量企业承担的社会责任转移到社区,发挥社区这一环节在服务于经济建设、服务社会、稳定居民生活并提高生活质量方面的作用,已是当务之急。
二、企业剥离社会功能的难点在于非盈利性社区服务的投资应由谁承担主要责任
八十年代,我国在城市经济体制改革初期即明确了要扭转“企业办社会”。随着改革的深化很多社区内以非企业就业为基础的盈利性服务行业在民营经济的蓬勃兴起中迅速发展起来,过去由企业承办的服务设施如食堂、幼儿园、剧场等转向了社会化,成为了开放性的社区服务项目,在很大程度上打破了企业办社会的封闭性。目前在很多工业社区,一些传统的、投资不多的、盈利性的服务行业,已基本上从主体企业中剥离了出来。但是,很多需要大量投资的、福利性的、非盈利性的社会负担却一直难以从企业中剥离出来,如属于义务教育的中小学校目前仍由企业承办;企业职工的各项劳动保障还未完全实现社会统筹,也主要由企业负担;又如对老弱病残的社会救助等,除民政部门承担少量以外,涉及企业职工和家庭的也主要是由企业承担的。这些基本的社会服务和保障项目需要大量的投资,而其服务的覆盖面和保障程度是维持社会稳定所必需的,这些情况说明“企业办社会”这一模式还没有得到根本的改变。
剥离企业的社会功能的难点在于上述非盈利性的社会负担。造成难点的原因有必要从城市政府和企业两方面探究。可以说是由于政府、企业各自承担责任、权利和义务的错位,特别是政府职能的错位是其主要原因。从理论上说,政府从企业收取的税金中应包括办社会的费用,因此政府有义务承担非盈利性社会福利事业的主要责任,承办义务教育范畴中的中小学校;福利性医疗设施和其他福利性机构;承担失业、养老、社会保险等等。至于目前的税率水平能否满足上述服务性活动支出的需要则是另外的话题。在传统体制下,国有企业是政府的附属,企业并不自负盈亏,企业盈利后的利润要全部上缴国家,所需投资也由国家全数拨付。政府把应承担的各种社会责任交给国有企业只不过是过了一下帐。但是经济体制改革以来,政府和企业已经是不同利益的主体,企业要独立核算,照章纳税,亏损了国家一般不再弥补,这样,企业再承担过多的社会责任就非常不合理了。目前在世界大部分国家中,办社会福利事业都是政府的主要职能,包括制定政策、组织实施和投资等。在我国城市中,国有大中型企业所在社区福利事业投资由企业承担,大大减轻了城市政府的负担,在经济上减轻了财政支出的压力,在管理上也节省了政府的大量人力物力。企业帮政府挑担子,对政府来说当然是很有利的。城市政府如果从短期财政收支的效益出发,是不愿把企业办社会的重担接过来的。正是由于政府职能未能彻底转换,不去承担应尽的“办社会”责任和义务,才使“企业办社会”的落后状况难以扭转。
经济体制改革以来,国有企业的自主权不断扩大,但在经营机制没有根本转变的情况下,企业自主权往往表现为利润向工资福利倾斜。企业无论效益如何,都尽量把工资标准向上提,企业办的社会福利机构因此也不愿离开企业。90年代中期,国有企业已走到大面积亏损的境地,一般企业职工的退休工资标准,仍高于社会统筹的退休金标准,职工从自身利益考虑,也不愿意脱离企业的福利系统。只有长期发不了工资和退休金的特困企业,职工才主动争取进入社会保障体系。
另一方面,由于企业办社会,大量社会福利措施并不是由政府拿钱,或政府只承担部分责任,因此政府在制订有关社会福利的政策时,往往不充分考虑全社会可能达到的经济实力,为解决当时的社会问题而制定一些超过全社会承受能力的福利政策。例如五十年代即在国有企业实行福利型住房、全额公费医疗等福利,这些福利标准远远超过工业发达国家,在当时虽深受国有企业职工的拥护,但由于没有相应的经济实力作为支撑不可能持久,更不可能在城市所在居民中普及。在企业可以吃国家大锅饭的时期,福利开支只能减少企业的上交利润,或要求国家增加投资。在企业利润向工资福利倾斜的情况下企业领导和职工可以得到合法的福利,因此企业无论效益情况如何,对国家的各项福利政策都是积极响应。然而在企业面向市场竞争的条件下,过高社会福利规定超过了企业的经济承受能力,许多企业已经是在挤占生产资金搞福利。到现在,尽管已经花费很大力气对实行多年的许多福利政策进行改革,一些福利标准仍然过高,超过全社会的经济承受能力,而对已经实行了多年的福利政策进行改革,克服其阻力是很困难的。
三、剥离企业社会功能的过程必定是政府的转变职能的过程
企业目前承担的很大一部分社会责任需要转移到政府部门,特别是需要大量经费的一些社会责任。社区基础设施建设,所需经费也应该主要由政府承担。只有政府职能彻底转变,承担起办社会的主要责任,再充分发挥企业、民间组织、社区居民的积极性,工矿社区才能从企业办社会的传统模式中走出来。政府职能转变与城市工矿社区现代化过程实际是一个相互促进的过程。
城市政府职能转变的一个表现是财政支出比例的转变。具体来说,就是原来由企业承担的需要大量资金的社会责任,要转变为主要由各级地方政府拿出钱来承担。政府不仅要把企业办的中小学校等社会福利机构承接过来,还需要承担起企业职工的养老保险、失业救济等社会福利支出。社会福利开支是一笔数额巨大的开支,在西方发达国家,政府的福利支出占到财政支出的一半左右,在中等发达国家也占到30%左右,我国由于长期企业办社会,在政府财政支出中社会福利开支比例只有5%—10%。而增加福利开支,必将减少其它方面的财政支出。政府职能只有一个大的转变,财政支出比例才有可能转变。
各城市的财政收入都是有限的,在财政收入增长较快的地区和城市,政府可以通过调节财政收入的增量,加大对社会福利的投资,较快地承办起社会重任;在一些经济发展较慢的内陆城市,财政收入本来就入不敷出,提高社会福利支出比例就十分困难。因此在经济体制尚未完全理顺的情况下为保证工矿社区各项服务和社会保障的稳定,近期内还得继续发挥企业特别是效益好的企业在办社会中的重要作用。但是政府应尽快承担起制定社区发展规划、建立社区组织机构、培养社区民间资源、开展社区工作等等责任,首先在管理重点上实现职能的转变,为剥离社会功能作准备。不过,也正是在经济发展较差的一些内陆工业城市,国有企业有相当一部分已到了难以维持的
