本文是一篇政治经济学论文，本文以制度变迁理论为视角，通过案例研究、文献研究、实地调研等方法，从理论和实践两个角度入手，探究河长制的优点、实际成功经验以及不足之处。
1.绪论
1.1 问题提出
改革开放以来，高污染、高能耗的粗放型经济增长模式为中国带来巨大经济红利的同时，也对中国的水生态环境造成了巨大破坏由此引发的矛盾对社会的稳定和发展提出了严峻挑战，因此，治理和保护水生态环境成为新时期党和政府治国理政的重要课题之一。
以太湖流域为例，2005年全流域GDP21221亿元,约占全国的11.6%；人均GDP3.4万元，是全国平均水平的3.4倍；财政收入6609.1亿元,约占全国的22.1%；单位国土面积经济收益约为全国水平的57倍。但这一时期太湖流域水环境综合治理区废污水排放总量为33.14亿立方米；全流域水质为劣V类，总磷除东部沿岸区为III类外,其余湖体均为IV类或V类；总氮除东部沿岸区为V类外,其余湖体均为劣V类；12个省界断面中,V类和劣V类占66.7%,28个环湖河流监测断面中,V类和劣V类占42.8%；26个主要地表水集中饮用水水源地中,有14个监测点达不到水质要求；同时作为富营养化重要指标的叶绿素a逐年上升，太湖富营养化程度不断加剧,已由10年前的轻度富营养化水平升至中度富营养化水平，中度富营养化面积2005年比1998年增加近1600平方公里。
2007年4月，太湖梅梁湖蓝藻水华大规模集中暴发引发的供水危机暴露了我国水环境污染与水生态破坏的严重性，也显示了既有的管理模式在水治理过程中的不足。在这一背景下，无锡市首创“河长制”用以治理水污染问题，并取得了巨大的成功。此后，江苏、浙江、福建、云南、北京等部分地区纷纷采用河长制用以治理水污染。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
目前学界对河长制的研究已经有了丰富的成果，对河长制的原理、成效、问题、对策的分析已经十分到位，因此，本文在此基础上对此进一步梳理与发展，第一，在一定程度上增加了河长制研究的系统性，有利于提升河长制研究的历史感、厚重感，使对河长制的研究更加完善；第二，拓展了河长制的探索空间，增加了河长制研究的视野与维度；第三，为未来河长制的研究提供一个可资批评的靶子； 第四，从制度变迁理论出发来解释河长制，可以为制度变迁理论提供一个相对具体的案例，从而增强制度变迁理论的解释力。
1.2.2 实践意义
第一，当前河长制对于大部分地区而言仍是一个全新的事物，因此本文可以对河长制的推行与落实提供经验性的提升与总结，为其他地区推行河长制提供一定的指导；第二，通过案例研究发现河长制在运行与落实过程中的问题，可以为河长制的发展提供一定的方向；最后，河长制本质上是中国共产党执政的产物之一，从制度变迁的角度对河长制的分析也是对中国共产党执政模式的考察，在某种程度上可以对中国共产党执政的特性进行一定理解与把握。
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2.河长制的基本概述
2.1 河长制的定义与制度架构
2.1.1 河长制的定义
河长制是由各级党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，促进河湖管理的制度，它有以下几个关键点：
（1）河长制的责任主体。河长制的责任主体即是各级党政领导。由于我国实行行政首长负责制，行政首长对本辖区内的公共事务具有绝对的领导权与决策权，因此，行政首长可以调动比部门领导更多的权力与资源来治理水生态环境。同时，中国共产党是我国的执政党，党通过法律程序将党意志上升为国家意志，因此，从广义上讲，行政首长包含了党的主要领导。各级党政领导担任河长实际上是中国政治体制中“书记挂刷”在新时期的反映，它体现了民主集中制的巨大优点。
（2）河长制的目标与任务。首先，《关于全面推行河长制的意见》（下称《意见》）指出，河长制的目标在于构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，完善水治理体系、保障国家水安全。其中，协调整合各方力量是河长制的主要目的。在原有的部门管理模式下，各涉水部门自行其是，多头管理，形成了九龙治水”的低效格局。河长制的主要目的之一就是要改变这一格局，形成协调有序、职责明确的合力机制。其次，河长制的任务共有六项，分别是加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复和加强执法监管。
（3）河长制的原则。根据《意见》河长制共有四项原则，其中生态优先、绿色发展是的立足点，核心是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用全过程，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能；党政领导、部门联动是着力点，核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，协调各方力量；问题导向、因地制宜是关键点，核心是从不同地区、不同河湖实际出发，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题；强化监督、严格考核是支撑点，核心是建立健全河湖管理保护的监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，让人民群众不断感受到河湖生态环境的改善。
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2.2 河长制的政策历程与成效
2.2.1 河长制的政策历程
河长制最早由无锡首创用以解决太湖蓝藻危机引发的供水安全问题。2007年无锡市《河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》的印发出台，一般被认为是河长制的起源。《考核办法》明确要求由地方党政负责人担任河长，作为所挂钩河道的第一责任人，对水生态环境、水环境质量持续改善和断面水质达标负领导责任。河长制实施一年后效果显著，无锡市79条河流考核断面达标率从53.2%提高到71.1%。
2008年，江苏省决定在太湖流域推广河长制以促进水治理。省政府办公厅下发了《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，由15位省厅级领导与地方官员共同担任两级河长，负责15条河流的水污染防治。2012年9月，江苏省政府办公厅下发《全省河道管理河长制工作意见》，河长制开始在江苏全省范围内得到推广。
2009年，中国环保部直属的中国环境报对河长制进行了大量的专题报道，这些报道被环保部官方网站汇编，表明河长制在很大程度上得到了环保部的认可。6月25日,时任环保部长周生贤在无锡视察时高度评价了河长制的作用和价值，表示要在全国的江河湖海治理中推广这一经验。
2013年11月，浙江省委、省政府出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》，要求到2013年底，实现“河长制”省、市、县、镇（乡）四级全覆盖。浙江是继江苏之后第二个全面推广河长制的省份。
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3.制度变迁：河长制的有效性分析............................22
3.1 既有的水治理模式........................22
3.1.1 部门管理模式................ 22
3.1.2 流域综合治理模式........................ 24
4.河长制在实践中的有效机制................................33
4.1 严密的组织体系与严格的监管机制......................33
4.1.1 严密的组织体系........................... 33
4.1.2 严格的监管机制............................ 34
5.河长制落实中存在的问题与对策建议...........................40
5.1 河长制落实中存在的问题..........................40
5.1.1 河长制的定位与机构职责不够明确.................... 40
5.1.2 基层河长任务重且权责不对等................... 41
5.河长制落实中存在的问题与对策建议
5.1 河长制落实中存在的问题
5.1.1 河长制的定位与机构职责不够明确
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6.结语
河长制是在既有的部门管理模式、流域综合治理模式无法有效克服条块矛盾下的部门协调问题、地方代理人风险问题的基础上形成的。从制度变迁理论的角度而言，它体现了相对价格的变化：如何整合原有的碎片化权威；遵循了路径依赖的机理：它是党政体制下的领导小组机制，体现了党的一元化领导；它适应了当前的社会环境：生态文明建设和国家治理现代化加强了它的合法性逻辑，中央再集权的趋势和全面从严治党的战略布局大大加强了它的权威等级和社会动员机制。在实践中，正是依托权威机制，长兴县从严密的组织体系与监管机制、明确的工作重点与规划、高效的社会动员机制三方面入手，为河长制的推广提供了一个可资借鉴的模型。当然，河长制也存在不少问题，比如许多学者诟病的形式主义和运动式治理的色彩，但无论如何，河长制依然是适应我国国情的有效的制度变迁，它体现了中国共产党作为马克思主义政党却拥有其他马克思主义政党所不具备的强大适应能力。
然而河长制毕竟只是应急管理下的权宜之策，有效而非长效，随着中国现代官僚制度的完善，中国政治制度的民主化，以及现代公民社会的发展，流域综合治理模式仍然是未来水治理模式的发展趋势。因此，如何从河长制向流域综合治理发展是未来研究思考的重中之重。
参考文献（略）
