前不久，我以访问法官的身份前往澳大利亚新南威尔士州，在该州地区法院任法官助理期间，我走访了悉尼的土地和环境法院，通过该院的一些行政诉讼案例，了解了当地的土地征用和补偿情况。一起典型的土地征用补偿行政案例土地和环境法院是澳大利亚惟一专门处理土地和环境保护争议的专业性法院，在土地和环境法院里我亲历了这样一起典型的土地征用补偿行政案例。被告新南威尔士州道路交通局在政府公报上发布了强制征用通知，征用原告康斯坦丁诺位于麦克文大街的部分土地，用于建设西悉尼高速公路环线，该项目是国家公路系统的重要组成部分。
一个月后，被告对原告作出补偿422150元的书面承诺，其中335000元系被征用土地的市场价，7150元属妨害补偿，80000元为不利影响补偿。但原告对补偿数额不服，向土地和环境法院提起了行政诉讼。原告康斯坦丁诺认为，被告新南威尔士州道路交通局提供的补偿方案过低，故在诉讼中主张3040000元，而被告在诉讼中认为仅应补偿其380000元。当然，对于数额的确定，是需要专家参与的，本案也不例外。原告与被告分别聘请了评估专家，并向法庭提供了各自的评估报告，以证明其提出的数额合理。
那么，对于被征用土地的价值评估，是否有一定的标准可供采用？关于这一问题，我在该州1991年土地征用法案中找到了答案。根据该法案规定，土地征用补偿应综合各种因素确定，这些因素包括：征用日的土地市场价格；征用日该土地对土地所有人的特殊意义；由于与土地分离所引起的任何损失；由于生活被扰乱引起的任何损失；慰籍金；因征用而与被征用土地相毗邻或相分离土地的增值或贬值部分。其中征用日的土地市场价格是指在没有土地征用的情况下，被征用土地在征用当日由出卖方在情愿但不急于出售的情况下与愿意但并不急于购买的买方达成的土地价格。既然有统一的标准可供参照，为什么原、被告提供的评估报告相差甚远？对此，主审该案的比格诺德法官根据法案规定的上述法定评估标准，逐一分析影响被征用土地价格的各项因素，最后发现，原告被征用土地所处的区域正面临着行政区域的重新划分，这一拟议中的公共政策也造成了原告剩余土地的贬值，这部分的贬值并非由于被告征用原告部分土地引起，但原告却将其计算在了征用土地的补偿金范围内。最终，比格诺德法官剔除了上述不合理计算在内的因素，对原告剩余土地的贬值部分重新核算并作出判决：被告新南威尔士州道路交通局应根据土地征用法案补偿原告康斯坦丁诺862222元，其中市场价为562585元、由于生活被扰乱引起的损失为26207元以及剩余土地的贬值273430元。澳大利亚土地征用补偿制度细节透过原告康斯坦丁诺诉被告新南威尔士州道路交通局的土地征用补偿案件的审理和对澳大利亚土地征用补偿制度的整体研究，我发现澳大利亚的土地征用补偿制度在很多细节上的优势非常值得借鉴。
充分保障居民的知情权。澳洲政府对国民的知情权十分重视，在土地征用前的程序中，土地征用法案明确规定，除非事先发出拟征用土地的通知，否则就不可以通过强制程序获得土地。而且该拟征用土地的通知还需遵循严格的要求： 必须至少在正式征用土地日前90天发出；必须采用法定的格式或局长批准的格式；必须列明拟征用土地的部门；必须包含对拟被征用土地的详细描述；必须规定征用土地日期；必须告知土地所有人在通知规定期限内向征用机关提出补偿申请；必须附申请补偿的表格。拟征用用土地的通知除了要发给土地所有人和其他相关权利人外，也要通知总登记员以作登记备案，另外还要让总评估员知晓以便尽早作出评估。在土地征用前强调发布拟征用土地通知的重要性，有利于土地所有人及相关权利人及时知晓土地征用计划，并作出相应的妥善安排包括土地租约的解除和原有土地利用计划的更改等，同时也可以为日后寻求土地补偿早做准备。尊重民意，采用全面补偿的标准。发出拟征用土地的通知后，如果土地所有人同意就土地问题与政府协商，澳洲政府会尊重民意，以双方协议方式取得土地而不是强制征用土地。在协商中，土地所有人可以提出其所有可能因土地征用而遭受的损失，包括精神损害与物质损失等。如土地所有人不同意协商或协商不成，自政府公报公布征用土地之日起，被征用土地即归土地征用部门所有，与该土地有关的所有权利、利益、限制、地役权等全部归于无效。土地被强制征用后，就涉及到了对土地所有人的补偿问题。对此，澳洲政府采用的是全面补偿标准，土地征用法案规定的补偿标准是十分全面充分的，补偿的内容不仅包括土地市场价格、因征用而致其毗邻土地的贬值等物质损失，还包括该土地对土地所有人的特殊意义、由于生活被扰乱引起的任何损失、慰籍金等精神类损失。便捷的司法救济途径。
通常，在公布土地征用决定之日起30日内，征用部门就会书面通知土地所有人其征用土地的决定、土地所有人的求偿权以及由总评估员已评估确定的补偿数额。当事人对土地补偿数额有异议的，可以在收到上述书面通知之日起90天内向土地和环境法院提起诉讼以寻求救济。如果当事人没有收到上述书面补偿通知或者其要求补偿的请求被土地征用机关拒绝的，也可以在被拒绝补偿之日起90天内向土地和环境法院提起诉讼。当事人逾期提起诉讼但有正当理由的，土地和环境法院亦会受理。为了避免土地所有人因土地征用引起生活困难，土地征用法案还规定了专门的先行支付制度，即被告应当在收到应诉通知后的28天内将书面补偿通知中90%的补偿金先行支付给原告，如果是针对被告的拒绝补偿行为提起的行政诉讼，法院也会确定合理的先行支付数额，以保障被征用土地所有人的正常生活。此外，电子法院系统的创建、庭前磋商程序和调解的大量运用，也为当事人寻求司法救济提供了便利，处处体现了司法制度的人文关怀。合理性审查原则。在土地征用补偿案件中，土地和环境法院是对补偿决定的合理性进行审查，此种审查方式被称为价值性审查，如果是对行政决定的作出是否合法提起审查要求，则称之为司法审查，必须向州最高院提出。根据土地和环境法院法案第39条之规定，在行使价值性审查职能时，该院被赋予了作出决定机构所拥有的一切职能和自由裁量权，可以不受证据规则的约束，以其自认为合适和适当的方式对所涉行政决定的合理性作出价值判断，并可以直接更改行政机关作出的行政决定。所以，在原告康斯坦丁诺诉被告新南威尔士州道路交通局的土地征用补偿案件中，比格诺德法官通过合理性审查，直接确定并判决补偿数额应为862222元，而被告原先承诺支付原告的补偿数额仅为422150元。
显然，与机械的合法性审查相比，价值性审查对当事人利益的保护更为直接和全面。为了保证价值性审查的质量，土地和环境法院还有十名专家委员专司审查行政决定是否合理。几点启示对照澳大利亚的土地征用程序，就很容易发现我国的土地征用中存在的一些问题。目前，我国仅仅在《土地管理法》及其《实施条例》里规定了粗糙的补偿标准。这些规定至少存在如下不足：我国的土地征用补偿项目仅有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这些费用仅能弥补农民的直接损失，但未包括农民的可得利益损失，更未考虑农民因与土地之间的血脉联系而遭受的情感损失；土地征用的上述费用由各省、自治区和直辖市规定，由于各地方的经济水平存在较大差异，补偿数额因地而异，且均由政府单方确定四类费用的数额，农民没有就此费用与政府进行协商谈判的机会；《实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费由农村集体经济组织管理和使用、或直接支付给安置单位等。如集体经济组织对费用处理不合理引起被征地农民不满的，对该争议如何处理也存在立法空白。
鉴于土地征用关系国计民生，我国应当制定统一的土地征用法，严格土地征用的条件和审批权限，明确土地征用的流程和公布制度，确定全面合理的土地补偿标准和范围，规范土地补偿费用的发放途径，并给予利益受损者充分的救济方法。我国的《土地管理法》及其《实施条例》中并未规定土地征用补偿争议的司法诉讼程序，但从征用性质而言，土地征用是政府行为，对征地农民的人身权和财产权有极大影响，根据《行政诉讼法》的规定，土地征用应当纳入人民法院行政诉讼的受案范围。在部分省市的地方性法规中，已有赋予被征地农民司法救济的规定。如《海南经济特区土地征用管理规定》第十条明确，被征地单位对征地决定有异议的，可以申请复议也可以直接向人民法院起诉。由于土地征用决定中还包含了土地征用补偿方案，故在行政诉讼中对征用决定进行合法性审查的同时，还应进行适当的合理性审查，避免由于补偿数额的过低而影响农民的基本生活。实践中，关于土地征用补偿的主要争议还有，村集体经济组织对土地补偿费和安置补助费的处理不尽合理，导致被征地农民的权益受到侵害，从而引发了较大的社会矛盾，对此，则应赋予农民提起民事诉讼的权利。
但在《1994年12月30日最高人民法院关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中，最高院认为，王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组关于土地征用费分配的纠纷不属于法院受理案件的范围，理由是土地补偿、安置补助费并不发放至个人。笔者认为，上述费用是土地征用中的主要补偿费用，如果赋予村集体经济组织使用和分配权，却没有相应的监督机制，也不设立司法救济，那么被征地农民的权益势必无从得到保障。因此，除了允许农民对土地征用决定提起行政诉讼，还应赋予农民对土地征用费的处理提起民事诉讼的权利。当然，政府部门的协调和裁决也可以作为解决争议的途径，但司法途径应当是最终的保障。
