本文是一篇民主制度论文，笔者通过对五届南阳市政协履职情况的分析，为我们研究基层政协协商民主制度化建设解剖了一个麻雀。五届南阳市政协通过创立月专题协商座谈会制度、主席领衔办理重点提案制度、市四大家秘书长联席会议制度、县市区政协联动机制等手段，在协商民主制度化建设方面取得了很大突破。
第一章 人民政协协商民主的理论
一、协商民主理论
协商民主作为一个学术界的专有名词，首次出现是在 1980 年，美国学者约瑟夫·毕塞特在其文章中提出了“协商民主”的概念。在此之后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩从多种角度将研究协商民主，不断丰富其概念内涵。除此之外，哈贝马斯、罗尔斯、扬等一大批学者纷纷著书立说，从论述理性与人民主权等方面，对协商民主的理论进行更深入地探索。协商民主逐渐成为政治界与学术界关注的一个热点。
关于协商民主的概念研究，国内外学者虽然有不同的理论诠释，但总结来看，主要有以下三种含义：首先，协商民主被定义为一种政府形式。毕塞特在论述美国宪政结构的同时，竭力为美国宪政的民主特性进行辩护，认为协商民主就是通过人民代表表达公众意志，从而实现公共利益的民主体制，美国政府就是基于此原则建立的。库克认为“协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”②。科恩将其表述为“一种事务受其成员的公共协商支配的共同体”③。其次，协商民主被定义为一种决策形式。米勒认为“协商民主是通过参与者公开和理性讨论不同观点得出决策的一种民主体制”④。这种决策的制定过程必须保证公民的广泛参与，在参与过程中拥有实质性的平等与充分的表达，在公开的信息交流的情况下，理性的提出观点与建议。最后，协商民主被定义为一种治理形式。当前社会的发展呈多元化的趋势，社会的多元化促使利益诉求朝着更加多元的方向发展，在这种情况下，“需要运用更加有效的治理形式和手段进行管控”⑤。协商民主能够在愈发复杂的现代社会背景下，在利益发生冲突，观点产生分歧的关键时刻，作为一种高效的治理形式，通过理性对话实现共识，相互理解与妥协，进一步明确社会责任意识，使得决策更加具有科学性与合理性。
二、人民政协理论
人民政协是中国独有的制度设计，诞生于1949年9月，区别1945的政治协商会议，中国人民政协协商会议又被称为“新政协”。第一届全国政协代行全国人民代表大会职能，选举了国家主席、副主席和中央人民政府成员，确定了首都、国歌、国徽、纪元等。至1954年，第一届全国政协共召开了四次会议，审议通过了《土地改革法》（草案）、《关于抗美援朝工作的决议》和《关于支持五大国缔结和平公约的要求的决议》，还就《土地法》、《婚姻法》、《合作社法》等重要法律草案进行讨论，为国家政策法律的制定和顺利实施做出了重要贡献。
1954年9月，第一届全国人民代表大会成立，至此，人民政协全体会议圆满完成了代行人大职权的历史使命。在全国人民代表大会召开之后，关于人民政协还要不要存在以及如何发挥作用有一番讨论。周恩来等党和国家领导人民明确指示，政协作为统一战线组织继续存在并发挥作用。自1949年至今，除了在文革时期，人民政协被迫停止工作以来，全国政协和地方各级政协在国家政治经济生活的方方面面的都发挥了巨大的作用。人民政协是统一战线组织，是专门的协商机构。
关于人民政协的性质定位主要有以下观点：人民政协是统一战线组织。中华人民共和宪法明确规定，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。宪法对人民政协的性质作出了明确规定。人民政协是统一战线组织，致力于团结最大多数的力量，投身社会主义现代化建设，从而画出最大的同心圆。
第二章 五届南阳市政协协商民主制度建设的探索
一、南阳市政协情况
1994年10月，国务院撤销南阳地区，设立地级南阳市，同年10月24日至26日，政协南阳市一届一次会议召开，标志着南阳市政协自此正式成立。成立之初南阳市政协按照“一室七委”设置，即办公室、提案委员会、经济科技委员会、农业委员会、文史文教卫体委员会、学习法制工青妇委员会、民族宗教委员会、三胞联谊委员会。设置界别23个，委员403人，其中非中共人士247人，占61.3%；妇女委员67人，占16.6%；少数民族31人，占7.4%。1999年元月18日至23日，政协南阳市第二届委员会第一次会议召开，2004年3月31日至4月5日，政协南阳市第三届委员会第一会议召开，2009月3月28日至4月1日，政协南阳市第四届委员会第一次会议召开。至2014年，南阳市政协已历经五届。20年来，南阳市政协从初设走向完备，从成立之初的工作缺少规章，履职缺乏经验，机关人员不足，办公条件简陋到现在各项工作全面步入正轨，凝聚了几代政协人员的辛勤与汗水。
（一）五届南阳市政协委员结构情况
2014年3月15日至19日，政协南阳市第五届委员会第一次会议召开，选举产生新一届市政协主席、副主席、秘书长、常务委员。政协南阳市第五届委员会委员规模为470人，常委会成员按委员规模的18%安排，为90人。五届一次会议实际安排委员469人，其中中共人士191人，占比40.72%；非中共人士278人，占比59.28%，民主党派委员74人，占比15.78%。
五届南阳市政协履职情况
2014年3月五届市政协成立至2018年9月换届，五届市政协实际履职四年半。四年多来，南阳市政协充分发挥联系广泛、渠道畅通、智力密集的优势，站位全局，紧贴中心，通过调研、视察、评议、提案等形式，扎实履行政治协商、民主监督、参政议政职能，凝心聚力助发展，履职尽责促和谐，为南阳经济社会做出了积极贡献。
五届政协共召开全体会议5次，常委会议23次，主席会议33次，向市委市政府提交建议案4件，提交提案2200件，立案2149件，反映社情民意23件。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大职能，五届政协围绕中心、服务大局，紧紧围绕建设“大美南阳、活力南阳、幸福南阳”的宏伟目标，按照调研要深、视察要实、提案要准、协商要充分、建言献策要精准、民主监督要敢讲真话的总体要求开展工作。共形成高质量调研报告30份，协商报告18份，民主监督报告12份，有力的推动了全市工作。2014年市政协经过前期深入调研、广泛协商向市委呈送了关于《坚持科学规划引领科学发展》的调研报告，时任南阳市委书记穆为民书记批示：此调研报告有情况、有分析、有意见，很有价值。这也足以说明，政协在立足职能发挥、站位大局、突出重点特色和选择切入点上抓的准、研得透、谋得深。市委政府要重视此报告成果的转化。一、市委要责成相关部门和县区履行职能，认真对照，结合我市已召开的规划会精神找差距、补短板。二、请茂杰同志对此《报告》把握研究，与市委办、政府办沟通，提出任务分解意见。请抓紧时间。三、市委要把此项工作纳入督查之中，并纳入绩效考评和“三亮三评”之中，坚持抓下去。四、南阳日报、南阳电视台可酌情登载、宣传。五、望政协围绕这一报告的转化实施持续跟进调研，并进一步加强民主监督。2015年市政协报送了《法治南阳建设调研报告》，时任市委书记穆为民批示：这是一个很有质量的调研报告：有情况、有分析、有建议、有对策措施，可操作执行性很强，反映出政协调研工作的质量和水平，望各方重视、抓好落实，结果后报我。
第三章 五届南阳市政协协商民主制度建设中存在的问题与原因分析 ................... 31
一、存在的问题 ............................. 31
（一）协商民主的制度化水平有待进一步提升 ............................ 31
（二）协商成果反馈机制不健全 ...................... 32
第四章 完善基层政协协商民主制度建设的建议 .................................... 37
一、加强顶层设置，建立完善人民政协法律体系 ........................... 37
二、不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平 ......................... 38
三、加强委员队伍建设，提高委员素质和议政能力 .................. 38
结论 ........................ 43
第四章 完善基层政协协商民主制度建设的建议
一、加强顶层设置，建立完善人民政协法律体系
党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。①从国家层面出台人民政协组织法或者协商民主法，把人民政协的性质、定位、履职用国家法律的形式进行明确，解决无法可依的问题，可能是解决目前政协履职存在问题最有效的手段之一。特别是对于基层政协而言，通过立法手段保障政协协商民主制度化建设，提升协商民主成果转化效率尤为重要。
例如对委员权利的保障问题，五届南阳市政协在履职过程中，出现政协委员因违法犯罪被逮捕而政协却不知道的情况。我们还按照正常程序通知该委员参加政协会议，结果发现联系不上，于是通过多种方式尝试与其联系，并最终确认该委员已被公安机关逮捕。这种情况发生了两次。这件事反映出三个问题：一是委员产生的过程把关不够严格，问题委员被选拔进了政协队伍。二是委员的权利保障不够到位。政协章程中明确说，委员有以下权利即在政协会议上有表决权、选举权和被选举权；对于所在政协有
