本文是一篇国际贸易论文,本文强调了美国对外贸易政策制定的政治动机,特别是国内制度结构的变化,反映在政府博弈及其权力的调整上。它在美国对外贸易政策的制定中发挥了很重要的作用。而国家——社会关系由主要通过直接进行政策制定的行政(政府)——立法(国会)部门的关系体现出来。 本文在分析美国贸易政策时发现:第一,当美国提出强势总统和弱议会的体制结构时,由于总统不容易受到利益集团的限,美国的贸易政策通常可以很快地对国际体系的作出反应。不同性质的国际体系结构变化可能对美国贸易政策产生不同的激励作用。从权力结构的角度来看,当美国处于国际经济体系的霸权地位时,它可以从相互依存的程度上刺激美国采取自由主义和国际主义的贸易政策。经济相互依赖性越高,美国走向贸易保护主义就越困难。从国际体系的角度来看,国际贸易领域的制度化可能会抑制美国改变政策的能力。
第一章 自由还是保护:府会关系与美国贸易政策
一、国家中心:美国贸易政策的分析起点
本研究中所谓的“国家中心”主要讲的是美国在制定对外贸易政策的时候,
国内的制度结构扮演了一个非常重要的角色。因为在做出贸易政策选择的时候,不论是国家行为者还是社会行为者,都和那时的特殊的国内制度结构紧密相连。换言之,在某个制度框架内制定贸易政策,不管是国家行为者还是社会行为者,他们都可以说是一种政治活动。国家——社会关系是指国家对社会的权力控制以及社会参与和渗透国家权力的方式。国家是政治体系的主要运营载体。社会是由人与人形成的关系总和,虽然它不会受到国家的控制,但是它有的时候还是可以起到某种程度上的公共功能。然而,国家和社会之间存在的不同刚好可以使国家成为国际体系和国内社会的桥梁。首先,国家要始终牢记它在国际社会上的国际利益,并可以通过一系列的手段,比如维护和其他国家的良好关系来提高它的国家安全,并以此来提高它的社会福利水平;其次,国家想要获得和其他国家合作就必须要从国内社会获得一定的资源,因此又会受到国内社会的约束和影响。于是,国家需要同时关注国际体系和国内社会的两个变化。国家和社会关系存在差异,是一个国家区别于另一个国家的本质特征,这也影响了国家在国际体系和国内社会中的行为方式会有所不同。当然,这样的制度结构会阻碍一个国家的对外贸易政策。
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二、府会关系:美国贸易政策的分析视角
上文阐述了回到以国家制度结构为中心的分析起点,但具体到美国贸易政策问题,由于美国三权分立相互制衡的制度结构,制定贸易政策权利的划分决定了政府与政府之间的关系对美国贸易政策问题具有决定性影响。
(一)美国贸易政策制定中的政府
第一、政府在贸易政策领域的权限。美国政府在贸易政策制定方面的权限主要如下:首先,总统有广泛的立法举措。美国宪法第 2 条第 3 款规定:总统应不时向国会提交他认为必要且适合国民议会审议的措施。每一年当国会开会时,总统都要向国会提交预算和国情咨文。其次,总统有对法案否决的权力。如果总统拒绝批准,参议院和众议院必须分别审查总统退回的法案及其反对意见,这样的话该法案才有成为法律的可能性。第三,总统和国会拥有来自美国宪法赋予的外交和军事权力。然而事实上,外交权力实际上是由总统控制,因为外交事务特殊和复杂。总统如果把贸易政策与国家安全放在一起来谈的话,那么贸易政策就变成了外交政策的附属品了。第四,总统还拥有缔约的代表权。美国宪法规定:总统有缔结条约的权力,但是需要征得参议院的意见和同意,并且需要三分之二的参议员参加才生效。实际上,总统有权和外国政府签署具有和条约相同法律效力的行政协议,然后绕过议会去推行自己的政策思想。
第二、政府制定贸易政策的制度结构。在政府部门内部,主要有三个层次具有指定和处理贸易政策问题的部门,包括总统及其办公室、主管外交和贸易的政府部门、跨政府部门的贸易政策协调机构。美国总统是领导美国政府的最高权威,
一般不会事无巨细地直接参与美国贸易政策的制定和决策,只有当美国贸易政策处在关键时刻的特殊情况之下,美国总统才会从其他更为重要的国内外政治和安全事务中抽身出来进行最重要的决策。在平时的大多数情况下,美国总统也仅仅是在制定贸易战略过程中听取助理和贸易顾问的建议和意见,在集体协商讨论和决策的基础上进行最后的拍板,具体的贸易事务谈判和政策制定则是由更为专业的内阁团队进行处理。
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第二章 美国贸易体制的确立及历史演变
一、“强国会弱政府”与 1930 年《斯穆特—霍利关税法》
(一)“强国会弱政府”的制度回归
第一次世界大战的结束进一步加强了美国在国际政治和经济体系中的霸权地位。美国不仅成为世界上最大的贸易国,而且其国际金融地位也迅速增加,从债务国到世界上最大的债权国。但战争结束后,面对国际体系提供的机遇,美国不仅没有采取世界领导人的主动权,而且随着威尔逊总统的离开,美国迅速退回到孤立主义,拒绝参加国际经济会议,并重建保护性关税制度。在经历了世界大战之后,1920 年美国的选民们普遍厌倦了战时的紧张局势和长期进步主义改革所带来的动荡,因此,拒绝威尔逊的激进理想主义冲动,要求恢复社会的“正常性”。
在整个 20 世纪 20 年代,美国出现了制度结构的“回归”现象,强势总统被一些弱势总统所取代。所谓恢复“常态”就是对罗斯福——威尔逊时期的强势政府的否定。在哈定——柯立芝——胡佛的 20 年代,自由放任、权力回归的传统在美国再次占据上风。与雄心勃勃且渴望有所作为的老罗斯福和威尔逊相比,接替他的三位总统在他们要求总统什么都不做的时候的个性背景中非常适合。这一系列弱势总统的出现在很大程度上代表了当时美国国内社会情绪的产物。他们共同创造了一个重新削弱行政权力,国会权力反弹和政府干预减少的新时代。“或许一代白宫英雄之后,一种柯立芝式的总统正是所有美国人在感情上所能够接受的。”
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二、“帝王式总统”兴起与《1934 年贸易互惠法》
1929 年至 1933 年的经济危机将美国经济体系推向崩溃的边缘,对国内政治和经济结构产生了深远的影响。它不仅促进了美国联邦政府在管理经济和政治事务方面的权力扩张,而且促进了国会权力向行政部门的转移,大大增强了国家相对社会的自主行为能力。
(一)“帝王式总统”兴起
1929 年开始的经济危机和随后罗斯福开展的“新政”,可以说从根本上改变了美国内部的政治体制关系,也改变了美国总统和国会两大力量的关系。一般来说,集中统一行使权力能够更好地应对国家出现的内外问题和危机,并且处理起来效果更好且效率更高,在这方面国会无论如何都是竞争不过总统领导的行政部门。51国会议员也逐渐意识到:宪法的“制约与平衡”原则对于美国领导“自由世界”和履行相关职责并不适应,因为行政部门在进行对外决策时,在专业性、保密性以及效能性等方面都具有国会所不具备的天然优势。52当人们深陷“资本主义本身已到了尽头”的巨大恐慌之中、美国旧制度一败涂地的“危难之时”,罗斯福以大比例优势就任总统,并且民主党获得了上至总统国会,下至地方州政府的关键选举的胜利。这给罗斯福提供了巨大的权力资源以进行制度改革,罗斯福也上台伊始就表达了扩大总统权力的直接要求。55随之而来的“新政”急剧扩大了政府的权力,使三权分立的制度结构发生了显著变化。
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第三章 “势均力敌”:多轨并行的贸易政策············41
一、“新民主党人”:克林顿的积极有为与乏善可陈··············41
二、“新共和党人”:小布什的胜利与挫折······················47
第四章 “府会对峙”:次贷危机后的贸易政策··········53
一、在争取中妥协:奥巴马的无奈····························53
二、逆全球化而动:特朗普的分裂····························58
第四章 “府会对峙”:金融危机下的贸易政策(2009-2018)
第一节 在争取中妥协:奥巴马的无奈
一、经济危机下的府会格局
第一,府会分立。2010 年,美国国会进行中期改选,最终共和党大胜民主党,共和党不仅占据了众议院的多数席位,在参议院的席位也比之前更多。相比之下,民主党在众议院成为少数,在参议院也仅仅保持着微弱多数的席位。这种选举结果,导致国会处于分立对抗状态,共和党绝对掌控着众议院,民主党则以微弱的优势控制参议院。同时在国会和奥巴马政府的关系上,白宫被民主党把控,因此政府和国会处于分裂对立状态。众议院和参议院分裂、国会和政府分裂,导致任何一个提案都无法顺利通过被不同政党把控的部门。共和党控制众议院虽然可以通过多数票提案立法,但是会遭到民主党控制的参议院和奥巴马政府。同样,民主党控制的参议院和奥巴马政府通过立法提案,也会遭到共和党控制的众议院反对。在这种相互制约和对抗的环境下,如果奥巴马政府在推进贸易政策时,必须争取共和党与民主党两方面的支持,以确保能够贸易提案能够在国会参众两院获得通过。
第二,没有摆脱国会主导、政府配合的贸易制定基本格局。自奥巴马总统就职以来,他的贸易政策并未偏离国会主导的贸易政策制定和总统合作的基本模式。962007 年“贸易促进权”失效,美国贸易政治也就不再考虑这一方面的内容。奥巴马也成为自这一授权问世以来未能获得该授权时间最长的总统。而且奥巴马上任之初,国会选举中众议院共和党大胜,参议院民主党仅仅获得微弱优势,从而进一步加剧贸易政策权力分享中的国会优势。
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