本文是一篇公共财政论文，地方政府债务风险问题是各省市地方政府不得不面对的难题，而地方政府隐性债务由于复杂性和隐蔽性强的缘故，故往往被地方政府所忽视。本文以地方隐性债务为研究对象，围绕地方隐性债务风险展开探究。首先选取从资金来源的角度对31 个省市地方政府隐性债务规模进行了测算，然后利用洪源的方法分流量和存量两个维度测算了各省市地方政府的最大和保守偿债能力。最后利用 KMV 信用风险评价模型的构建，考察各省市地方政府当期可支配的偿债资金对当期应偿还的隐性债务金额的偿还程度，即当期可支配的偿债资金是否能付清应偿债隐性债务总额，以 2012-2017 年我国 31 个省市的相关数据为基础，来对 2018 年各省市地方政府隐性债务违约率进行了量化分析。
1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
我国关于地方政府债务的表述经历了从“政府性债务”到“地方政府债券”再到“隐性债务”的变化。
在 2015 年前，按照旧《预算法》的规定，地方政府不得举债，但地方政府为了完善基础设施、满足民生需求，故各省市地方政府通过财政部自发自还或自行发行地方债或通过建立地方融资平台来筹集资金。此阶段称为“政府性债务”。地方政府性债务包括地方政府负有偿还责任的直接债务和地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务。故政府性债务跟地方政府有关，但又不全属于地方政府的债务。
2015 年后，地方政府债务迎来了新的阶段，随着新《预算法》的实施，赋予省级地方政府发债的权力，明确地方政府举债的唯一合法途径是省级政府发行地方政府债券，确定了地方政府的债务主体责任。并对存量政府性债务进行甄别后纳入预算进行管理，“地方政府债券”的说法开始出现。
部分政府基金和 PPP 项目存在承诺固定回报、兜底回购等违规现象，虽然不属于地方政府合规债务，无疑会增大地方政府财政支出压力。我国在 2017 年 7 月24 日的政治局会议中首次提出“地方政府隐性债务”的概念，会议明确提出要规范地方政府举债融资方式，遏制地方政府隐性债务的快速增长，积极稳妥化解累积的存量地方政府债务风险①。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国内研究综述
我国在 2017 年 7 月 24 日的政治局会议中首次提出“地方政府隐性债务”的概念，但对于地方政府隐性债务和隐性债务风险的界定较为模糊，导致相关的研究较少，大多在地方政府债务风险的研究框架下进行摸索。国内学术界对地方政府债务风险的研究涵盖地方政府债务的内涵、形成和规模估计、以及地方政府债务风险的内涵、分类、成因、评价防范和化解等方面，涌现出很多突出的研究结果。具体情况如下：
1.2.1.1 国内地方政府债务内涵
马海涛和吕强（2004）认为地方政府债务是由地方政府过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任[21]。王晓光和高淑东（2005）地方政府债务是指地方政府按照合同和法律的约定承担资金的偿付的债务[23]。在此基础上，谢虹（2006）将地方政府债务定义为地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等方式形成的由地方政府偿还的债务或虽非政府举债、但须由政府承担的债务责任，并指出地方政府债务包含四部分[27]。黄芳娜（2011）认为地方政府债务包含经济视和社会视角两方面的含义：经济视角下政府债务是按照合同约定和法律规定，政府作为借债人和债务其他当事人产生特定的义务和权利关系。社会视角下的政府债务是指政府要承担法定的、非法定但由社会公众认定的支出责任和义务。
刘尚希和赵全厚（2002）基于汉娜财政风险矩阵对我国的政府债务分类[19]。顾建光（2006）在结合刘尚希债务分类和我国财税体制现状的基础上，对各地债务种类进行了归纳总结。认为地方政府债务除包含一般债务外，还包含中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府对上级政府的欠款挂账、地方公共部门债务转化为地方政府债务、因承担道义义务形成的地方政府债务等债务形式[25]。
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2 相关概念界定及机理分析
2.1 地方政府债务的内涵
2.1.1 地方政府债务涵义
地方政府为解决发展资金需求和财政赤字问题向金融机构举借债务来增加收入，并按照法律和合同协议约定，向债权人偿付债务资金的义务称为地方政府债务。
2.1.2 地方政府债务分类
国际上公认的政府债务分类是根据经济学家汉娜（1998）提出的政府债务矩阵分析法进行分类的。按债务责任主体是否确定分类，将政府债务划分为直接债务和或有债务；从法律的强制性来讲，将政府债务划分为显性债务和隐性债务。这两种分类方法相互交叉，就形成了地方政府债务的四种基本形式，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务[16]。
2.1.2.1 地方政府直接债务和或有债务
直接债务是指地方政府在任何情况下都需要承担的，无法回避的债务。在任何情况下都需要履行偿还义务。而或有债务则是在特殊的情况下，政府才需要出面承担履行偿还义务的债务。特殊情况既包括可能导致道德风险的政府政策，也包括自然灾害等不可预测的事件。
2013 年审计署于对全国各省市政府性债务进行了摸底，并将地方政府债务分类为三类：政府负有偿还义务的债务、或有担保债务、或有救助债务。其中政府负有偿还义务的债务属于地方政府的直接债务，而或有担保债务与或有救助债务属于或有债务。国务院 2014 年 43 号文件后，这种分类方式较少使用。根据新《预算法》要求，2015 年后地方政府只能采用地方政府债券的方式融资，因此，理论上2015 年后的地方政府的新增债务只有直接债务这一类。
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2.2 地方政府隐性债务的形成机理
2.2.1 公共池和预算软约束推动地方政府隐性债务积累
1994 年分税制后，中央政府将一定的财权下放给地方政府，各级政府根据自己的职能和事权，划分相应的支出范围和税收征管权力，地方政府自主决定财政收支规模和具体的收支情况。地方政府更了解辖区内居民偏好，更能满足公众对差异性公共产品的需求，有利于实现社会福利的最大化，在公共产品和服务的资源配置上较中央政府具有比较优势。所以由地方政府承担为地方提供基础设施等公共物品的职责更有效率。
财政分权导致纵向财政失衡，继而引发公共池和预算软约束问题。公共池的存在，使地方政府可通过转移支付将本地公共投资成本转嫁给中央政府和其他辖区政府，带来的收益却较少外溢，从而增强地方政府举债融资冲动。同时由于预算软约束，地方政府认为即使地方政府隐性债务发生违约，中央政府也不会坐视不管，或者直接援助，或者为地方政府和银行体系提供担保，帮助地方政府度过困难。所以，地方政府存在中央政府会“兜底”的幻觉，无视自身规模和举债原则限制，盲目举借隐性债务融资，当地方政府债务总额超过自身能够偿还的承载量时，就存在引发债务危机隐患。
2.2.2 晋升激励和期限错配诱使地方官员举债“晋升”
我国地方官员处于一场以任期内地方 GDP 增长为考核指标的“政治锦标赛”中。地方官员的选拔任命由中央决定，干部考核工作存在重大而全的面子工程、轻整体规划布局，重硬件、轻软件，重资金投入、轻效益评价，重物质业绩、轻财务考核等倾向，导致地方官员寄希望于尽早做出显著政绩而获得晋升。而仅凭本地区财政收入和转移支付难以满足地方官员对政绩考核需求，摊派或加征各项税费有损地方官员声誉。因此，地方官员大多采用举债的方式来获取晋升筹码。此外，公益性或准公益性建设项目周期长，与地方官员的任期存在一定的期限错配。举债在短期内产生的 GDP 政绩有利于官员晋升，而远期的还款压力则转嫁给下任政府。导致地方政府领导干部行为短期化和举债行为盲目化。一方面急功近利的地方政府短视行为会导致低效率的投资，在缺乏必要的可行性分析的情况下热衷于建设“短、平、快”的项目。另一方面，为积累足够的晋升政治资本，地方政府不惜违背中央政府要求，通过签订工程政府购买服务协议、违规出具承诺函等方式变相举债来获取足够的发展资金，造成了隐性债务规模的不断上升。
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3 地方政府隐性债务现状 .............. 22
3.1 地方政府债务现状.............................. 22
3.1.1 地方政府显性债务现状 ..................... 22
3.1.2 地方政府隐性债务现状 ....................... 24
4 地方政府存量隐性债务规模估算 .................. 31
4.1 地方政府存量隐性债务规模估算方法............................ 31
4.1.1 从资金运用的角度测算 ............................. 31
4.1.2 从举债主体的角度测算 ........................ 31
5 地方政府隐性债务风险评估 ................. 49
5.1 KMV 模型简介.............................. 49
5.2 KMV 模型构建.................... 49
5 地方政府隐性债务风险评估
5.1 KMV 模型简介
KMV 模型是美国 KMV 公司于 1997 年建立的，最初是用来估计企业债务的违约概率。KMV 模型根据期权定价理论来估算企业的资产价值及其波动率，并以此来测算债务到期时企业出现违约行为的概率大小。具体需要以下三个步骤：首先，根据企业资产的价值、波动性和无风险借贷利率等估计出企业股权的市场价值及波动性；其次，依据企业负
