第一章 绪论
1.1 背景
2016 年，中国正在处于国际金融海啸与国际环境恶化等两大危机因素叠加的国际形势下，总体经济又处于下行状态。中国经济借助如此国际环境，经济转型从“求快求大”到“求优求精”的转变。首先，中国数量众多的重工业企业依然是我国经济增长的重要部分。其次，城镇化发展已经到了关键时候，预计未来 10 年我国将迎来新一轮的工程建设高潮，同时对工程建设项目行政审批也提出更高要求。
在历史上，政府对工程建设项目行政审批改革经过了几个阶段。1984 年 9 月，国务院发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制包干问题的暂行规定》。规定中提出简化项目审批程序，认定工程建设项目的行政审批应该只有项目建议书和可行性研究报告两道手续，并规定大中型项目可研评估是由中国国际工程咨询公司来完成，然后由国家计划委员会审批。1988 年 6 月，国务院批准《关于投资管理体制的近期改革方案》，进一步提出了对建设时间长的重点投资项目实行分层管理，并加强监管地方性质的重点建设工程。1993 年 11 月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定内容明确了经济体制改革的方向，指出竞争性行业投资项目备案制代替现行的行政审批制；基础性建设项目鼓励和吸引各投资方参与，地方政府负责地区性的基础设施的建设；社会公益项目建设，可以广泛吸纳社会上的各种资金，通过中央和地方权责划分，由政府财政统筹安排。2001 年 11 月，国家计划委员会宣布，地方政府出资的项目由地方计划部门审批，企业出资的项目由企业来决策。2004 年 7 月，国家发改委正式发布《国务院关于投资体制改革的决定》。规定非政府投资项目实行的是核准制和备案制，企业也不用向行政审批部门提交项目建议书、可研报告及开工报告了；政府投资项目还继续实行审批制，很明确的分开中央和地方在投资上的权益，同时重大的政府投资项目必须实行专家评审，结果需要公示。
政府虽然对改革工程建设项目行政审批取得了重大的成果，特别是行政审批项目的数目大幅削减、行政审批的规章制度逐渐完善、行政审批监督力度正在加强。但工程建设项目行政审批流程基本没有实质性的变革，这使得我国的工程建设项目行政审批制度深陷“边减边增，删删补补”的泥潭之中。现在建设工程项目行政审批手续的如此的繁琐，已经到了无可附加的程度，早就不适应社会发展。随着我国城镇化进程的快速, 很多建设工程是否成功建设已直接影响到国家经济增长、人民群众的生活质量的提高和城市发展水平的提升。但另一方面,有一些工程发生令人异常愤慨的现象,一些工程成为“豆腐渣工程”,成为危害安全的“要命”建筑。在最近几十年内甚至出现 “一批工程建起来、一群干部倒下去”的情形,引起了社会较大的反响和对当地政府的不信任，造成了政府公信力的丧失。实际上无论是建设环节的质量上问题还是过程中的腐败问题,都是与建设工程项目行政审批是否落到实处有着直接关系。行政审批制度在法律上界定为审批机关的审批权力和义务责任,而审批权力却又和政府机关的自身的利益紧密相连。政府作为市场的的评判者，秉持“经济人”的评判标准和价值选择，不可避免出现权力的滥用和腐败行为的滋生。
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1.2 必要性分析
1.2.1 政府对资源配置的政策需要
对于整个社会来说所有的资源都是有限的，因此，社会行为普遍面临着资源短缺的难题。为了有效地利用稀缺的资源，政府就必须有一个行之有效的资源配置计划。如何解决经济问题实质上就是在于如何配置资源。
从世界总体来看，放任自由的市场经济或单纯的计划经济都不是当今世界经济制度的主流形式，无论资本主义国家，社会主义国家，无不采用混合经济形式，而我国所讲的有中国特色的市场经济也是混合经济。只是我国目前还实际上还处于偏向于计划经济的部分较多，但是正在努力提高市场经济的比例。
由于掌握的信息量不同，相对而言政府在资源配置方面有着很多优势，特别表现在全局的把控上。政府配置资源有四种方式：一是土地批租，政府按照城市将来发展规划来批租土地和确定土地价格及归属；二是基础设施建设项目；三是准入性的审批权，某些经营活动的审批权是由政府控制的；四是政府采购。
1.2.2 建设工程项目的行政审批是实现政府对公共安全保障的必然要求
在高度文明发展的中国，很多危害人民身体健康的因素多都消除了，但是安全事故总量却一直居高不下，甚至是重大和特大事故。近二十年来，我国安全生产事故数量每年增加 6.28%，最高年份甚至增加 22%。每年因为安全事故死亡人数约为 13 万，伤残人数为 70 万，给国家造成经济损失 2500 多亿元。经统计，平均每天发生 7.2 起重大事故，每周发生 2.5 起特大事故，每月发生 1.2 起特别重大事故，数字令人触目惊心。2004 年，从 1 月 1 日到 2 月 15日，全国共发生 27 起﹁次死亡 10 人以上的特大安全事故[13]。另外，我国的自然灾害十分严重，其中重大灾害频频发生。一些地区只着重追求经济发展，对资源展开了“掠夺式开发”，漠视带了得地质危害，人为地增加自然灾害发生的几率，使社会一次又一次的遭受到自然的惩罚。
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第二章 建设工程项目和行政审批的相关理论基础
2.1 建设工程项目的概念
2.1.1 建设工程项目的定义
在理论上的建设工程项目的定义是：建设工程项目(construction project），就是为了完成合法的新建、改扩建等的各种工程（特指土木工程、安装工程及建筑工程等）而实行的、有开始完成时间的并能达到规范要求的一系列相互联系的的可控行为组合的整体流程，包括策划、勘察、设计、采购、施工、试运行、竣工验收和移交考核评价等，简称项目[11]。建设工程项目一般涉及国家的公共设施、房屋建筑、公路、空港、铁路等建筑物的建设，与国家的宏观调控和人民群众的实际生活有直接和紧密的联系。
2.1.2 建设工程项目的特点
1、建设目标的明确性。建设项目的目标是为了形成固定资产。政府的行政审批的主要目标是为了提升宏观经济效益兼顾社会效益，而企业的目标则是盈利能力等微观的经济目标。
2、建设项目的整体性。在设计中，建设工程项目是由多个互相有内在联系的单项工程项目组成的，但是在建设过程中则实行统一核算和管理。
3、建设过程的有序性。工程项目建设需要遵循一定的建设流程，其中一些流程是特定的，必须要进行的。所有的建设工程项目必须要经过项目建议书、可行性研究、设计过程、建设前准备、建设施工过程和竣工后的验收、交付、使用等阶段。
4、建设项目的约束性。在项目建设过程中的约束条件较多，主要有：①时间约束，即工程项目会有合理的工期；②资源约束，工程建设中投资总额、人力、物力等条件是有计划的，不是无限的；③质量约束，每个工程在建设及完成后生产能力、技术水平、使用效益和产品质量都有目标。
5、建设项目的一次性。建设项目是在特定的的地点，运用最佳的一个设计，进行了一次有效地的施工建设活动，得到了最终产品，使用的资源也是不可再取回了。
6、建设项目的不可确定性。建设工程项目具有投资大，建设时间长，回收期长的特点。在建设期间由于物价、供求关系、银行利率等因素的变化会带来较大不确定性。
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2.2 建设工程行政审批的概念
2.2.1 建设工程行政审批的定义
建设工程项目的行政审批也属于政府行政审批的一种，建设工程项目的行政审批制度就是建设工程参与者在项目建设的不同阶段按照国家的法律法规，向政府行政审批部门提出审批的申请，政府部门根据申请对工程建设项目进行审查批复的行为的规程制度。按照中国的法律法规，没有经过许可的就擅自建设的建筑属于违章建筑，必须拆除。建设工程审批的实质就是国家层面对项目建设“解禁”，允许其建设，不再违法。
2.2.2 建设工程项目的行政审批的作用
2.2.2.1 对市场的监管
在社会主义市场经济体制下，市场主体企业追求自身利益最大化作为价值信条，在经济效益最大化的基础上忽视甚至漠视所肩负的社会责任，因而出现了很多为了挣钱损害他人人身安全和侵占社会公共利益的案件，譬如毒奶粉、毒大米，地沟油，现在此类事件越演越烈，几成社会公害。此类不良现象不仅危害了公众安全，甚至已经造成了经济秩序混乱，损害了政府的“公信力”，危害社会稳定。行政审批制度可以补救了这一点，通过行政审核的流程，对项目进行审查许可，核定其所需要遵守的基本规范和准则，从而保证经济行为的合理性和有序性，从而保证了社会稳定发展。
2.2.2.2 对公民权益的保障
我国的宪法明文规定“我国是社会主义人民民主专政国家，国家权力属于人民”。因此人民是法律规定的国家的主人，政府有维护人民的权益的责任，这就是国家的职能，是合法政府的表现。但是，在市场经济下，“经济人”之间的恶性竞争可能会导致对其它人及集体的权益受损，为了防止如此情况的发生，同时保证公民的权益神圣不可侵犯，维持经济秩序的稳定，保持市场经济活力，需要行政审批制度来预防以上恶性事件的发生。防止诸如毒牛奶、毒大米等不具有资质的产品进入市场；防止以假乱真，以假伪真，严重危害人民群众的生命权益的“山寨产品”；防止混乱市场秩序，削弱政府权威的行为。所以，行政审批是对公民权益的保障的一项重要法规制度。
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