本文是一篇财政税收论文，本文首先对零基预算相关概念及理论基础进行研究，其次，围绕我国零基预算理念应用现状展开分析；再次，选取在我国新一轮零基预算实践中具有代表意义的陕西、贵州、天津三地，对其实践背景与主要做法进行归纳研究，并对零基预算理念的应用效果及问题进行总结；
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
预算编制是预算管理工作的基础。党的十八届三中全会以来，预算制度改革在全面深化改革的引领下持续深入推进，政府部门的预算编制水平逐渐提高，预算编制理念也在不断转变。但在具体实践过程中，一些深层次问题也逐渐暴露了出来，预算编制过程中的部门利益博弈以及执行过程中的不规范等问题严重影响了预算资金的使用效益，部分地区预算信息的透明度不足，预算编制的科学性也有待提升。
在我国传统的预算编制工作中，主要采取的是基数预算法，这种编制方式将以前年度的预算数额延伸至下一年度，只根据物价与工资水平的变动，以及方案修改的需求，在以往的预算基数上进行酌情增减。基数预算法能够保障预算支出的连续性，具有一定的合理性，但在实践中容易导致许多问题：在预算编制过程中，许多单位只是简单在以前预算支出数额上进行增加，并在形式上进行包装，虚报问题突出；在预算审核过程中，审核人员往往知道存在虚报问题，却无法具体了解情况，只能对各单位的申报数额进行总体削减，但这种削减会进一步导致预算编制人员的虚报，形成恶性循环。长此以往，各部门利益固化、预算支出结构僵化问题突出，却无法得到根本性解决。传统的基数预算法在经济高速增长时期具有一定的合理性，但却越来越难以应对新形势下的挑战。
作为预算编制的重要手段，零基预算是预算编制方式的一种质的改进，特别是2020年以来，受新冠肺炎疫情和国内外经济形势的影响，财政压力进一步加大。在当前形势下，积极应用零基预算理念，对于政府支出的优化与节约具有重要意义。第十三届全国人民代表大会第三次会议《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的审查结果报告》明确指出，应探索运用零基预算理念科学核定支出，提高预算编制的科学性和准确性。
1.2文献综述
1.2.1国外文献综述
1.2.1.1零基预算的理论探索
1、零基预算的概念与起源
早期的政府预算内容并不复杂，编制方法也比较简单，美国于20世纪40年代首先采用“职能预算编制法”，这也成为后续政府预算编制的主要方式。1952年，美国学者维恩·刘易斯在其《预算编制理论新解》中提出了一个预算编制中的新论点，即在编制公共支出预算时，根据什么标准或方法来确定资金数额并分配给相应的部门，以及如何测定这种分配后的结果。他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题，而这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。20世纪70年代中后期，美国经济状况持续下行，政府预算的包含内容范畴不断扩展，公共预算的管理与控制功能更为政府所重视。零基预算指不考虑上年预算数额，一切预算编制从“零”开始的预算方法（尼古拉斯·亨利，2006）。在零基预算的过程中，追求绝对“理性”的决策，预算编制时，除了要考虑基本的财务信息，还要充分考虑绩效目标、项目优劣与政策实施（Thomas P.Lauth，2014）。Richard Hofsda Special（1989）认为，预算制定者在决策时应考虑的是“基于决定将美元分配给行动而不是行动的标准”。为了得出最佳解决方案，预算过程中需要通过充分计算以实现资源的最优分配，得到预算最优解。这种不同预算方案之间的比较，其优劣间的对比，被视为是零基预算的雏形。
2零基预算相关概念界定与理论基础
2.1零基预算相关概念界定
2.1.1政府预算
政府预算也称国家预算，是政府的基本财政收支计划，即经法定程序批准的国家年度财政收支计划。政府预算是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。根据标准不同，政府预算有多种分类方式。按照预算层级划分，可以分为中央预算与地方预算；按照编制主体划分，可分为部门预算与单位预算；按照平衡情况分类，可分为平衡预算和差额预算；按预算是否反映经济效果分类，又分为投入预算、绩效预算等。
2.1.2基数预算
依照预算编制的形式和内容，具有不同的分类方式。从编制形式上来划分，可以分为单式预算与复式预算，按照编制依据的内容和方法划分，可以分为基数预算与零基预算。基数预算是指建立在以前财政年度预算基础上的预算，零基预算与之相反，是一切从起点出发、不考虑从前预算水平与预算执行情况的预算编制方式。基数预算也称增量预算，其遵循渐进预算模式，是使用以前年度预算数额作为预算编制的起点或“基础”，并在此基础上对预算进行适当增减调整，使预算分配能够适应环境的变化。基数预算的特征在于预算的前后连贯性较强，其假定上一年度的业务活动及预算支出水平是合理的，且在本年度有继续推进的必要，并且上年度的项目已然实现了成本效益的最大化，只需要在本年度进行部分调整即可。基数预算的编制程序主要有：一是将以前年度的支出数额延伸至当前预算年度作为基数，二是考虑到工资水平及物价水平的波动，对预算数额进行适当增加，三是进一步考虑原支出计划的修改需求，对预算数额进行再度增加（林影等，2022）。
2.2零基预算的理论基础
2.2.1政府预算理论
政府预算是按照一定程序设立的政府资金收支计划。政府活动需要资金支持，但由于政府资金是有限的，因此需要依据一定标准对活动进行筛选，对于不同的政府活动进行选择性资金支持的过程就是政府预算的编制过程。预算是政府履行政府职能和提高公共服务水平的基础，而零基预算正是在此背景下诞生的一种预算管控形式，其目的在于强化财政决策过程中的绩效观念，优化经费使用效果，增进资源配置的效率和效益。同时，零基预算又对政府预算理论提出了一定的挑战，它突出了资源利用的效率、效益和绩效评价，使得公共预算理论向着更加科学、合理、透明化的方向发展。在政府预算编制过程中，需要参考现实情况，进而明确目标、筛选方案、预测结果，并注意遵守规定程序以及落实预算责任。我国政府预算组成是按照一级政府设立一级预算的原则建立的。
政府预算理论对零基预算的指导作用包括：提供了基本理论框架，强化了预算绩效观念，使得零基预算更具有科学性和实用性。同时，零基预算也对政府预算理论进行了一定的创新与完善，推动政府预算理论向着更加科学化和民主化的方向发展。零基预算从实际需要出发，结合现有财力状况，在综合平衡的基础上，以结果为导向重新评估预算支出意义，包括项目的必要性和经济社会效益。然后根据评估结果，对拟纳入预算的项目核定支出标准和支出金额，而不是看这个项目上年是否安排资金、安排金额是多少。零基预算通过重新评定支出标准，能够有效改变低效、迟钝、高投入低产出的管理模式，给政府预算“松绑”，有助于突出预算管理重点，助力政府目标的实现。
3 零基预算理念在我国的应用实践及现状分析 ...................... 23
3.1 零基预算理念在我国的实践应用 ............................ 23
3.1.1 20 世纪 90 年代我国零基预算理念探索 ................ 23
3.1.2 党的十八大以来我国零基预算理念的实践应用 .................. 24
4 我国部分地区零基预算实践案例分析 .......................... 31
4.1 陕西省:推行零基预算实践,更好集中财力办大事 ...................... 31
4.1.1 实践背景 ..................................... 31
4.1.2 主要措施 ........................... 32
5 零基预算典型地区实践效果研究—基于贵州省级部门预算数据的统计分析 .......................... 41
5.1 样本选取及依据 ............................ 41
5.2 数据选取及分析方法 ....................... 41
6部分国家零基预算的经验借鉴与启示
6.1美国零基预算实践情况
6.1.1历史背景
20世纪70年代，零基预算作为一种预算编制方式在美国得以推行。当时美国正经历经济滞胀危机，财政收支严重不平衡，政府努力寻求能够控制预算开支、维持财政资金平衡的预算方法。零基预算在私营部门的成功运用，让政府认为其是能有效减少财政支出的重要工具，随即引入政府公共部门管理中。一开始，零基预算仅在佐治亚州投入使用，1978年起正式在全美国进行推广。虽然几年后联邦政府便停止使用这一方法，但仍有近半数的州与地方政府继续沿用（Virendra S.Sherlekar,Burton V.Dean，1980）。
零基预算在美国的实施主要有如下几个原因：一是政府体制的改组，如佐治亚州和联邦政府，它们的零基预算实践，是要通过预算管理的改革来调整部门、议会和行政首脑三者之间的关系；二是财政资金紧张，如新泽西州，主要通过零基预算改革来控制政府支出，缓解财政压力；三是推动其他政府预算的改革，如加利福尼亚州，通过应用零基预算的部分技术，来推动计划一项目预算的实施。另外值得一提的是，卡特对零基预算在联邦政府和佐治亚州的顺利推行起到了关键的作用。
7深化我国零基预算理念应用的政策建议
7.1总体思路与原则
7.1.1总体思路
一是坚持以完善零基预算环境为前提，积极完善制度性机制。推进零基预算与强化项目库管理、绩效管理、执行管理、定额标准体系建设等财政内部机制建设结合起来、形成内在合力。
二是把握好推进速度，零基预算推进要做到合理有度，要坚持推广的渐进性。
