本文是一篇财政政策论文，本文的结论有：一方面，2012—2018 年间，山东省财政科技支出占全国财政科技支出的比重不到 3%，远低于省内财政收入额占全国的比重，可见山东省目前的财政科技投入水平相对于其财政能力而言，仍有不足之处。另一方面，2012—2018 年间山东省财政科技投入力度明显低于全国平均水平，且二者差距逐年加大，由此可见，尽管近年来山东省政府对于科技发展愈加重视，不断加大财政科技投入总量，但与全国平均水平相比，在财政科技投入的力度上仍稍显逊色。结合运用层次分析法构建的绩效评价体系可知，财政科技投入下设三级指标中财政科技支出占财政支出比重和 R&D 经费投入强度的权重系数最高、因子贡献度最大，因此加大这两项投入对于总体绩效水平的提升至关重要。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
我国经济社会发展自从改革开放后实现了历史性的跨越，创造了“中国经济增长的奇迹”。然而近年来，随着经济发展步入“新常态”，发展速度放缓，要想实现进一步发展不能再像之前一样依赖传统的经济增长方式，亟待进行经济结构的转型升级。在此背景下，党的十九大提出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，而且明确了我国发展分两步走的战略目标，力求在 2035 年基本实现现代化，2050 年建成社会主义现代化强国，至此科技创新被提高到新的历史高度。在国内宏观经济环境稳中有变且经济下行压力明显增大的同时，国际形势也发生了重大变化。我国目前引进先进技术所面临的阻力日益增大，自 2017 年起，美国在其自身国家战略文件中公然将中国列为首要战略对手，在贸易及其他各领域加紧对中国的围追堵截，而近期的中兴、华为事件也使我们清晰地看到来自国际环境的挑战，缺乏核心技术必定要受制于人，这再次验证了科技创新在国家及地区间竞争中所发挥的不可替代的作用。
科技创新活动绝不仅仅是市场的产物，它的研发、推广直至扩散的整个过程都会伴随着政府的参与。众所周知，科技资源投入是科技进步的前提和基础，人力资源及物质资源的保障对于科技创新而言都是不可或缺的，其在整个社会的科技创新活动中无疑发挥着举足轻重的基础保障作用。科技投入的主体十分广泛，可以是企业、个人、政府等。某些科学技术活动因为具备“准公共产品”的特点，比如风险较大、投资回报所需周期较长等使其不能有效吸引足够社会资本的投入，因此在这种情况下政府的财政科技投入十分重要，它能够成为社会资本的有益补充，引导社会资本的参与。我国政府在认识到科技进步的重要性以及在科技领域自身能够发挥的作用后，大力加强财政科技投入力度，国家财政科技支出占国家财政支出的比例近几年基本维持在 4%的水平，2011 年中央政府与地方政府的财政科学技术支出分别占到财政科技总支出的 50%，2017 年中央财政科学技术支出占比为 40.8%，地方为 59.2%，可见地方财政在推动科技进步、实施创新驱动发展战略中的作用越来越明显。
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1.2 国内外相关研究综述
1.2.1 国外相关研究综述
1.2.1.1 政府公共产品供给效率研究
科技创新活动作为一种“准公共产品”本身具有高风险性与高外溢性，需要政府参与其中提供一定的公共产品来推动。因此，对政府财政科技投入绩效问题的研究需要建立在公共产品供给中的政府效率相关理论与研究成果之上。
19 世纪末，有学者将边际效用理论首次应用到财政学中，论证了政府及财政在市场经济运行中的作用，公共产品理论应运而生。林达尔均衡（1919）是该理论最早成果之一；萨缪尔森（1955）于《公共支出理论的图示探讨》中描述了公共产品供给所需资源的最佳配置特征；布坎南（1965）在他的俱乐部经济理论中首次把准公共产品的定义纳入讨论范围，由此对公共产品的概念进行了拓宽；桑得莫（1973）则是重点从消费技术角度对准公共产品的内容进行了深入研究。
Robert T. Golembiewski（1997）表示，政府效率就在既定目标下的成本最小化或既定成本下产出最大化。由于政府活动具有非市场性，导致其结果很难通过成本收益比对进行量化，而且，垄断性使政府活动缺乏竞争压力，提高效率动力不足。提供公共产品是政府的一项重要职能，研究政府效率可以在研究公共产品配置效率基础上进行。瑞士国际管理发展学院（2000—2013）研究报告指出，财政效率特别是财政支出效率作为政府效率的重要组成部分，已成为世界竞争力五大指标之一。
新古典经济学认为实现帕累托最优则表示公共产品供给是有效率的，庇古（1926）在基数效用论基础上，运用边际分析方法得出：要实现私人产品和公共产品间的有效配置，需要使公共产品与税负的边际效用相等；萨缪尔森（1954）分析了在局部均衡与一般均衡下公共产品配置效率问题，认为边际技术替代率等于边际效用替代率、消费价格等于供给价格是实现有效配置的充分条件。此外，政治制度也是研究政府效率必不可少的重要影响因素。维克塞尔、布坎南等公共选择学派学者在研究政治制度及公共决策基础上分析其对政府效率的影响，试图实现公共产品的有效配置。在财政分权理论中，马斯格雷夫（1959）、斯蒂格勒（1971）及奥茨（1972）均认为资源配置政策应按照各地居民偏好的不同而有所差别，而地方政府相比中央政府了解该需求偏好成本更低，因此由其提供地方性公共产品更有利于效率的提高及社会福利水平的改进。蒂布特（1956）提出了著名的“用脚投票”，他认为居民从个人效用最大化出发在不同地区间的自由迁徙会引起地方政府竞争，从而实现公共产品的配置效率。
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第 2 章 财政科技投入绩效评价的理论基础
2.1 科技活动的基本属性
众所周知，科技活动分为知识创新与技术开发两部分，人类在不断发现与认识自然的基础上所获取的规律性的知识被称为知识创新；而人类通过不断改造自然的过程所发明的新技术与新工艺被称为技术开发。在经济社会不断发展以及科学技术水平日益提升的当下，知识创新与技术创新间的界限越来越模糊，逐渐出现交叉与融合。尽管如此，科技创新的基本属性仍旧表现为过程的高风险性与成果的高外溢性。
2.1.1 过程高风险性
科技活动的本质在于对未知领域的探索，整个过程都具有极大的不确定性，生产过程的非标准化代表资源投入并非会有期待的成果产出。因此过程高风险性的客观表现使得市场机制下，单纯靠企业和个人的投入不足以满足国家和地区对科技活动的需求。
根据进行科技活动的风险来源不同，可将其按照以下方式进行分类，即市场风险、技术风险、伦理风险与政策风险四类，在这其中市场风险与技术风险被称为科技活动风险的首要源头。科技活动在市场机制中所具有的风险，即市场失灵条件下的风险被称为市场风险，具体体现在科技活动所需资金投入规模大、从投入到产出耗费周期长、产出成果与消费者需求不匹配、经济效益见效慢及成果应用具有外溢性等；技术风险是指由于外部环境的不确定性、科技项目自身的复杂性及科技活动实践者能力不足而造成的在手段、路径及条件方面的风险。
与此同时，多数学者将科技研发活动过程中具有的风险分为两个不同阶段，即基础研究与应用研究，也有部分学者将其分为知识创新与技术开发两阶段。虽然在学者们在划分方式上有所争议，但科技活动中风险分布具有的阶段性特征都能够通过泰奇的风险曲线很好的体现出来。不同阶段风险程度不同，在科技活动的源头风险水平最高，整体呈递减趋势。
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2.2 概念界定
2.2.1 财政科技投入
财政科技投入是为了给社会各主体营造一种适合进行科技活动的良好氛围，建立健全科技创新体系来提高他们的积极性，其本质上是政府对科技资源的优化配置。财政科技投入在全社会发挥的作用是企业投入等其他科技资金来源所不能替代的，它在优化科技资源配置、引流社会资本、实施创新驱动发展战略方面具有举足轻重的地位与作用，同时在衡量政府重视科技创新程度上也是关键性的指标。
财政科技投入有广义与狭义之分，广义上的财政科技投入分为地方政府部门对企事业单位中研发部门的财政资金支出以及对科技事项给予一定的税收优惠，狭义的财政科技投入则仅包括前半部分。除此之外，财政科技投入还有直接投入与间接投入之分，直接投入指政府安排的直接用于科技创新活动的财政支出，间接投入主要包含金融担保、税收优惠等一系列旨在提高社会主体科技活动积极性的政策。由于目前对于间接投入的数据统计并无统计公布，所以将本文的研究对象界定为直接财政科技投入。现阶段主要用两个统计指标来体现财政科技投入，一是 R&D 经费内部支出中的政府资金以及 R&D 人员投入，二是政府收支分类科目中的科学技术支出。2007 年以前，财政科技投入主要包括科学事业费、科技三项经费、科研基建费及其他。2007 年政府收支分类科目进行了改革，此后财政科技投入的范围也相应得到扩展，具体包括了科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、科技重大专项等十款。
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第 5 章 山东省财政科技投入绩效评价结果分析
5.1 绩效指数分析
为了方便在不同指标之间建立起统一的计算及比较标准，要先将选取的 2012—2018 年的三级指标进行标准化处理，使指标转换为同权重表达相同的介于 0—1之间的无量纲相对指标，接下来便可利用绩效计算公式估算山东省财政科技投入的绩效指数：
绩效指数=∑（三级指标标准化值*权重） （5-1）
因新旧动能转换这一概念最早提出于 2015 年 10 月，因此选取 2015 年前后三年的数据作为样本，以便更好地进行比较分析。根据绩效指数计算方法，
