本文是一篇财政政策论文研究，本文通过对甘肃省 PPP 项目行业分布、回报机制、落地率及落地项目数据分析可知，其行业结构中交通业占比较大，给政府带来或有财政支出可能性较大；项目落地率明显低于全国水平；落地项目的融资金额较高，可能产生融资风险，是可能诱发财政风险的重要因素。在此基础上，根据汉娜矩阵和财政风险识别原则（合同约定原则、公共性原则、动态性原则）对甘肃省 PPP 财政风险进行了识别。同时，本文整理甘肃省 35 项落地项目数据，估算出 PPP 债务性质财政支出规模；并利用修正的财政缺口指标，对甘肃省 PPP 财政缺口进行了评估。研究发现：现有 PPP 发展规模所产生和可能产生的债务性质财政支出会带来财政缺口。
第 1 章 绪论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
PPP 是我国引进的一种公共产品供给新方式，其本质是以“风险共担和收益共享”的方式引入社会投资参与公共设施建设和运营，以促进经济发展、缓解地方政府财力负担、提高公共产品供给质量，加快我国市场化和供给侧改革步伐。
PPP 模式源于英国，20 世纪 80 年代引入我国。十八届三年中全会后，PPP 模式被大规模推广。经过多年发展，PPP 模式正步入运营落地的关键期，截至 2019年 7 月底，我国 PPP 项目管理库累计 8921 项、投资金额达 13.5 万亿元，落地项目5637 项、投资额达 8.6 万亿元，落地率 63.2%，环比上升 0.5%。其中甘肃省 PPP项目 115 个，投资额为 2850.54 亿元①。同时，由于 2020 年新型冠状病毒肺炎对经济的冲击，我国大力发展“新基建”，给 PPP 模式的发展带来新的机遇和挑战。
在 PPP 模式大规模推进过程中，暴露出多项问题，如“变相财政兜底，财政承诺管理不力、绩效管理机制落后、税收导致财力转移”等，给地方财政带来诸多预料之外的风险。在具体实践过程中，PPP 项目合作期限长，易变动因素多；规模大（投资总额原则上不低于 1.5 亿元）；利益主体牵涉较广，而且，社会资本投资方和政府方所追求的利益不同，很容易产生分歧和矛盾。因此，在具体实施过程中，很多难以预估的变动，有可能产生甚至扩大地方财政债务性质支出，并需要通过永久增税等方式解决债务性支出扩大问题，由此造成的财政缺口会影响地方财政可持续性，进而引发财政风险。因此从财政可持续性视角对 PPP 模式财政风险正确识别、确定财政分担的风险并评估其影响，重要性日益凸显。
目前，我国 PPP 模式发展均存在诸多问题，但目前城镇化建设带来的公共设施建设需求及其融资金额有增无减，同时，1994 年财税体制改革以来地方政府事权和财权不适配，以及中央对地方政府债券管理的进一步加强，使地方政府更倾向于借助 PPP 模式中社会资本缓解自身财政资金不足的压力，继而使得一些财政支出的债务性质更加隐匿，由此导致的财政风险甚至是财政可持续性问题更加难发现。因此，PPP 财政风险的量化和管理迫在眉睫。
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1.2 国内外相关文献综述
国外对 PPP 模式和财政可持续性理论体系、分析框架与分析方法都比国内研究相对完善，国内关于 PPP 模式和财政可持续性研究起步较晚，理论及实证方法较不成熟，综合国内外学者的研究成果，下面本文将从以下多方面梳理相关文献：
1.2.1 国外研究现状
1.2.1.1 关于 PPP 内涵的相关研究
由于各国在政治经济环境、签约方式和具体操作细则等方面均存在明显差异，因此当前 PPP 没有被大众普遍认可的定义，需要通过考察各个项目实际的详细情况，才能得到符合情况而且准确的具体概念。Savas（2002）认为，广义上的 PPP是指公私部门共同合作，组织建设生产，供给大众需要的公共产品及服务的一种合作机制，具体方式有 BOT、TOT 等。Hart（2003）把监狱的具体实施作为研究对象，想要说明把基础设施建设和运营阶段进行绑缚是 PPP 最重要的特征之一，这种绑缚可以使成本自我消化与其内部，同时还可以增加生产性和非生产性的多种类投资[40]。Dorothy 等（2008）从金融学视角认知 PPP 项目资金的具体源头，他们认为 PPP 与“长期贷款”实质上的区别是“零首付”，合同中规定的公共部门应承担的支出责任大小、补贴补助以及优惠政策都会影响项目资金的规模，而且在一定程度上还隐匿项目背后可能存在的效率低下和资源滥用[38]。
欧盟委员会（2006）提出，PPP 是建立在公共部门和私人部门之间的一种相互协作关系，旨在通过协作提高原本仅由公共部门供给的公共产品和服务的质量以及效率。加拿大 PPP 委员会（2012）指出，PPP 是指，为了给社会公众提供更满意的公共产品及服务，公共部门和私人部门利用各自专长的知识和技能，并通过公平合理地分配资源利益、分担风险，而形成的一种更为进步的公共产品供给模式。世界银行（2014）认为，PPP 是指在公私部门之间建立的一种合约关系，目的是共同协作供给公共服务，私人部门在获得收益的同时也要承担与之匹配的风险和责任[6]。
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第 2 章 相关界定及基础理论
2.1 相关界定
2.1.1 PPP 财政风险内涵界定
本文对 PPP 财政风险内涵的界定和研究，充分吸收学术界现有成果并思考，主要借鉴 Brixi、刘薇以及刘尚希博士的观点。本文将通过对比政府所拥有的资源与采用 PPP 模式所承担的责任,从两方面对 PPP 模式的财政风险进行研究。
PPP 是在基础设施、公共产品和服务领域政府和社会资本的一种协作关系，旨在通过合理划分风险和收益，提高政府资金利用率和公共服务供给质量的同时，使政府提供公共服务的职能更加完善。与原有投资模式下相比，PPP 模式风险具有以下特点：一是风险存续期限长，PPP 项目的实施过程包括“融资、建设、运营、移交”等多个阶段，因此，风险常常从一开始便存在，直至政府接管后，风险才能实现完全转移；二是风险在不同阶段会有不同的特点及变化，在 PPP 项目具体执行过程中，不同阶段的风险其表现特征、程度及界限均不同，会随外界环境等因素的改变而变化，其可能造成的损失及影响程度也会随阶段变化而变化，例如，在项目建设期风险较高，而在运营期则风险较低；三是风险类型多，PPP 项目牵涉的参与主体众多，各个参与主体的认知程度不同、知识储备不同、对风险的承受力不同、各主体追求的最终目标也不同，因此，各方主体对风险的接受和处理方式也必然存在不同；四是风险层级化，其原因是由于参与主体追求的目标不同，比如，政府更多的追求公共利益最大化，而社会资本方则追求经济利益最大化；五是风险主体不稳定性，在 PPP 项目参与主体多且整个生命周期较长，在较长的时间跨度下，再加上相关环境的变化，难免会是各主体间的利益依存关系发生变化，进而，参与主体也有可能发生改变。上述特点均可能给未来财政支出带来不确定性的增加。
此外，由于 PPP 项目的公共性，可能政府会承担合约约定以外的责任和风险，在一定条件下可能转化为政府的支出责任，形成债务压力，引发财政风险，危及地方财政可持续性。因此，本文对 PPP 模式财政风险的可定义为：在公私合作中形成、有可能形成的财政支出责任与政府所拥有资源不匹配导致的财政不稳定状态。在后文研究中，具体表现为甘肃省现有 PPP 发展规模是否会造成 PPP 财政缺口，若造成缺口则存在财政风险。
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2.2 基础理论
2.2.1 PPP 模式相关理论
PPP 是“Public-PrivatePartnership”的缩写，即“公私合作”。虽然各个国家地区对其涵义解释有差异，但基本内涵相似。本文研究对象为“甘肃省 PPP 模式”，因此，选用我国财政部的定义①进行后续研究。
PPP 模式的付费方式有三种：使用者付费，即由公共服务使用者支付费用；可行性缺口补助，指使用者支付数额与私人部门成本和合理收益最低要求存在一定差额时，政府通过给予补助弥补该差额；政府付费，指政府直接购买公共产品及服务。
PPP 模式与政府直接建设运营基础设施相比具有以下特征：一是合作关系，即政府和社会资本在提供公共产品及服务方面，通过签订合约，明确双方责任与义务，建立合作关系；二是收益共享，PPP 模式中收益双方共有，具体依据合约分配。一般 PPP 项目为公益性项目，而社会资本方的目标是追求经济利润，双方确定利润分配方式的原则应是保证社会资本方盈利但不暴利，这样可以达到不增加财政支出压力和吸引社会资本方双重效果，尤其是政府付费项目；三是风险共担，出于公平原则，既然收益共享，那么社会资本方和政府方应共同分担风险，具体分担，应根据各方拥有资源及能力在合约中做出明确规定，同时，要平衡好收益与风险分配关系，注重公平。
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第 3 章 甘肃省 PPP 发展背景及现状 ..................... 20
3.1 PPP 发展中存在的问题 ..................... 20
3.1.1 财政承诺管理不到位........................20
3.1.2 绩效评价机制落后......................20
第 4 章 甘肃省 PPP 财政风险识别 ........................... 32
4.1 基于汉娜矩阵的定性分析 .......................... 32
4.2 PPP 模式责任分担及财政风险来源 ............................... 33
第 5 章 甘肃省 P
